Staat van de rijksverantwoording 2015

Bezinnen op veranderen

In essentie is politiek verantwoorden het vertellen van een verhaal dat betekenis heeft en duiding geeft. Verantwoording is niet louter de optelsom eindigend in rode of zwarte getallen onder de streep. Het is een vertelling waarmee de bestuurder uitlegt wat hij met zijn bevoegdheden en publiek geld heeft gerealiseerd en waarin hij toelicht tot welke resultaten dat leidde. Als dat verhaal goed onderbouwd en geloofwaardig is en als de feiten kloppen, dan kan de volksverte­genwoordiging décharge verlenen. Daar is dan wel onafhankelijke controle op die feiten en een kritische toetsing voor nodig. De spanning tussen kabinet en parlement is geënt op die uitwisse­ling tussen geld en informatie; macht en tegenmacht, inspraak en tegenspraak, alles scharniert om de verbinding tussen informatie over uitgaven en prestaties. De hamvraag is immers of de burger waar voor zijn geld krijgt.

Bijzonder in 2015 is dat de feiten in de rijksverantwoording de basis kunnen zijn voor twee verschillende verhalen. We kunnen vertellen over significante verbetering bij de departementen in de bedrijfsvoering en over ministeries die er in slagen een zeer hoog niveau van financiële rechtmatigheid te organiseren en daarover transparant rapporteren aan het parlement. Maar aan het onderzoek op de jaarverslagen kan óók het verhaal worden ontleend van hardnekkige, ernstige problemen bij drie klassieke overheidstaken: belastingen, defensie en justitie. Pogingen om daar grip op te krijgen zijn tot nu toe onvoldoende succesvol. En het is op belangrijke beleids­terreinen evenmin (voldoende) bekend wat de resultaten zijn van de inzet van publiek geld.

Ons onderzoek naar en controle op de verantwoording levert dus een paradoxaal beeld op van waar de rijksoverheid op dit moment staat. We waarschuwen voor de verleiding alleen het eerste verhaal te vertellen -hoe goed het gaat na moeilijke jaren van crises en krimp -en het tweede te negeren. Democratie vereist transparantie en de kern daarvan is: open zijn over problemen. Wie problemen negeert, verliest kostbare tijd voor oplossingen en loopt het risico op (eigenlijk niet zo) onverwachte incidenten te moeten reageren.

Hoe dus deze -ogenschijnlijk tegengestelde -verhalen samen te brengen? Welk overkoepelend verhaal past hierbij? Het helpt om ontwikkelingen in een breder perspectief te plaatsen en vanaf een afstand, over een langere periode te bezien. Het komend jaar kan zo’n moment zijn waarop met distantie terug-en vooruit gekeken wordt. Het is het laatste verantwoordingsjaar van het kabinet, het laatste jaar vóór de reguliere Kamer verkiezingen en een nieuwe kabinetsperiode. Een goed moment om te bezien wat er tot dusver is gerealiseerd en met die kennis nieuwe ambities tegen het licht te houden.

Uit ons Verantwoordingsonderzoek naar het jaar 2015 en dat van voorgaande jaren blijkt dat Nederland niet een stereotiep trage en onveranderbare bureaucratie heeft. Over de volle breedte van de publieke uitvoeringsorganisaties verandert een imposant aantal operaties de uitvoering: hervormingen, decentralisaties, transformaties, fusies, budgettaire besparingen, maar ook aanpassingen aan nieuw beleid, nieuwe doelgroepen en nieuwe ordeningen van publieke taken. De Nederlandse uitvoerende macht is continu in beweging. Burgers moeten beter worden bediend, het liefst sneller en goedkoper. De overheid moet kleiner, slagvaardiger en dienstbaar­der opereren. Minder ambtenaren én minder inhuur.

Die gedachte komt ergens vandaan en die herkomst is niet alleen de wens grip te krijgen op de openbare financiën. Iedere Nederlander is burger jegens de staat en consument jegens private partijen. De wereld is mede als gevolg van technologische vooruitgang ongekend snel veranderd en dat uit zich in nieuwe vormen van organisatie en nieuw productaanbod; dienstverlening die zeer persoonlijk van aard is en waar het uniforme product van de PTT allang vervangen is door persoonsgerichte marketing van telecomaanbieders. Men verwacht als burger een soortgelijke transitie van zijn of haar overheid. Wie ‘online’ snel bediend wordt voor het één, verwacht soortgelijke service voor het ander. Maatwerk is het nieuwe adagium. Maar de verbintenis tussen een rechtstaat waarin iedereen in gelijke omstandigheden gelijk wordt behandeld met een digitale eenheidstaat die standaardisatie vereist, leidt niet vanzelf tot een keukentafelgesprek waarin uniciteit van het individu erkenning krijgt.

De transitie van de uitvoerende macht nam een vlucht in de jaren ’80 en ’90 toen vele publieke organisaties ‘op afstand’ werden gezet om als zelfstandig bestuursorgaan of naamloze vennoot­schap eigenstandig professionele keuzes te maken en doelmatig(er) te werken. Ze kregen onder aangepaste ministeriële verantwoordelijkheid een taak, budget en een eigen sturings-en verant­woordingsmodel. Onder het motto dat moderne professionals ruimte voor eigen keuzes moeten hebben en geen last moeten hebben van ‘Den Haag’, werden niet alleen de organisatievormen zelf, maar ook de voorwaarden van publieke financiering sterk aangepast; denk aan lump sum financiering in het onderwijs, maar ook prestatiebekostiging in de justitiële keten. De sociale zekerheid daarentegen maakte een andere beweging door; van uitvoering door sociale partners zelf naar uitvoering door zowel rijksorganisatie UWV als door gemeenten. Zorg is eveneens deels gedecentraliseerd; de verplichte verzekering wordt uitgevoerd door private partijen die concurreren op premie.

Het primaat bleef bij de politiek, maar ministeriële verantwoordelijkheid is gekoppeld aan minis­teriële bevoegdheid. In theorie zou de verantwoording mee moeten veranderen en ook over ‘op afstand’ geplaatste budgetten en taken plaats moeten vinden. Anno 2016 is, na 30 jaar reorgani­seren, de situatie dat, naast de klassiek ingerichte bestuurslagen, een nieuwe biodiversiteit is ontstaan van eigenstandige organisaties met publiek geld en publieke taken waar op rijksniveau al ongeveer 130 miljard in omgaat. En binnen het klassieke huis van drie bestuurslagen gaat, na decennia van eerst centraliseren en daarna decentraliseren op gemeentelijk niveau, zo’n 60 miljard om; geld dat voor het leeuwendeel via de rijkskas wordt geïnd en verdeeld en op lokaal niveau wordt gecontroleerd en verantwoord.

Het overkoepelende verhaal is dus het verhaal van een rijksoverheid die veel geld overmaakt, maar ondanks hoge rechtmatigheid vaak moeilijk weet te doorgronden wat daarvan de resulta­ten zijn. Denk dit jaar aan beleid dat de economie en werkgelegenheid moet stimuleren. En bij dat overkoepelende verhaal hoort ook de erkenning dat hoge rechtmatigheid van uitgaven gecombineerd met bedrijfsvoering zonder onvolkomenheden, niet wil zeggen dat er geen problemen zijn in de publieke dienstverlening. Denk aan de uitvoering van de pgb’s.

Wat in die context opvalt is, dat juist na al die transities op rijksniveau, de uitvoering van drie traditionele overheidstaken kampt met hardnekkige problemen. Financiën heeft al lange tijd een zware kluif aan de modernisering van de Belastingdienst. Veiligheid en Justitie kampt al jaren met haperend financieel beheer. Defensie worstelt met de operationele gereedheid door tekortschietend materieelbeheer.
En hoe gaat het verder? Inderdaad, steeds minder onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Maar ook dat is niet het hele verhaal. De ministeries van Buitenlandse Zaken en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties zijn verwikkeld in interne reorganisaties. Economische Zaken moet als fusiede­partement de slagkracht zien te versterken. Infrastructuur en Milieu heeft de handen vol aan het spoor en worstelt met het onderhoud aan wegen. SZW ziet zich geconfronteerd met de concen­tratie van werkloosheid bij specifieke groepen in de samenleving. BZK heeft voor de AIVD weliswaar extra middelen gekregen, maar moet ook nog de consequenties van eerdere bezuini­gingen ondervangen.

Ook buiten de departementen geen stilstaand water. Bij RVO en NVWA is het zicht op de boogde verbetering van doelmatigheid na de fusies beperkt. Gemeenten en SVB moeten alle zeilen bijzetten om het systeem van trekkingsrechten pgb goed uit te voeren. Het UWV heeft extra middelen ontvangen om de haperende dienstverlening aan werklozen en de keuring van arbeidsongeschikten te verbeteren. De nationale politie heeft meer tijd en geld nodig om de fusie van 26 korpsen goed te organiseren. Gemeenten zijn opdrachtgever geworden in het sociaal domein, maar hebben samen met zorgaanbieders grote moeite met de financiële afreke­ning van geleverde diensten. In de gezondheidszorg lukt het wijkverpleging, ggz-instellingen en zorgverzekeraars ook in 2015 niet goed om de financiële stromen ordentelijk te verantwoorden.
De lijst is langer dan dit, maar de conclusie dat de publieke sector in bijna permanente staat van reorganisatie verkeert, is niet overdreven. Dat is op zichzelf al een vraagstuk dat om aandacht vraagt. De vraag of burgers al die systeemwijzigingen kunnen volgen en weten waar ze aan moeten kloppen, en wie dan antwoord geeft, hoort er onlosmakelijk bij, maar wordt zelden gesteld.

Er is volgens dus ons meer aan de hand dan alleen de vraag van behapbaarheid van reorganisa­ties. Het is ‘tijd voor uitvoering’ stelden we vorig jaar. Nu, 12 maanden later, is de noodzaak voor bezinning op uitvoeringsvraagstukken niet minder geworden. Het nieuwe publieke ecosysteem vraagt een nieuw antwoord op oude vragen. Welke rol heeft de volksvertegenwoordiging in die nieuwe constellatie? Welke informatie past bij het parlementair budgetrecht? Hoe kan moderne technologie moderne publieke verantwoording helpen vormgeven? Is real-time auditing en data-analytics een wenkend perspectief zijn naast of in de plaats van klassieke controle? Welke verantwoordingstaak richting het parlement heeft de minister als opdrachtgever, eigenaar of aandeelhouder ten opzichte van verzelfstandigde publieke instituties? Hoe ‘zelfstandig’ zijn die organisaties? Maar bovenal, waar moet je als burger aankloppen als je vragen, problemen of klachten hebt? Hoe weet je of je waar voor je geld krijg? En, wie gaat je dat vertellen?

In 2017 krijgen de opeenvolgende besparingen sinds de financieel-economische crisis hun maximale effect en zijn er landelijke verkiezingen. Dat is per definitie het moment om nóg meer veranderingen te propageren. En dat herbergt altijd het risico van een eenzijdige focus op het hier en nu. Het zou daarom van wijsheid getuigen als Kamer en kabinet het komend jaar gebrui­ken om zich te buigen over twee vraagstukken: de omvang van alle lopende reorganisaties en de democratische consequenties van de transities die zich in de publieke sector hebben voltrokken, en zich nog voltrekken.
Vragen stellen is makkelijker dan ze beantwoorden, dat realiseren we ons. Toch mag van een serieuze democratie verwacht worden dat er antwoord komt. Want de hamvraag blijft: krijgt de burger waar voor zijn geld?