U bevindt zich op: Home Publicaties Toespraken Verantwoordingsdag 2017

Verantwoordingsdag 2017

Toespraak uitgesproken door Arno Visser, president van de Algemene Rekenkamer, in de Tweede Kamer, bij het aanbieden van de rapporten bij de jaarverslagen 2016 van de ministeries. Het gesproken woord geldt.

Mevrouw de voorzitter, Mijnheer de minister,

Allereerst feliciteer ik de leden van de Tweede Kamer, via u mevrouw de voorzitter, met hun verkiezing tot volksvertegenwoordiger. Het is de komende jaren aan u om namens alle Nederlanders te controleren of belastinggeld zinnig, zuinig en zorgvuldig wordt besteed. Daarvoor moet u zicht hebben op de effecten van publiek geld. De doelstelling van publieke verantwoording is immers zien, leren en verbeteren. Wij ondersteunen u bij die taak graag met ons onderzoek en oordeel.

Vandaag is de eerste Verantwoordingsdag van deze Tweede Kamer. Ongetwijfeld zit u vol ambitie. Het is tevens, vermoed ik, de laatste verantwoording van dit kabinet. Wat treft u eigenlijk aan? Wat is de stand van het land? En in welke mate zijn uw voorgangers erin geslaagd hun ambities voor Nederland te verwezenlijken?

Wat is de nalatenschap van het kabinet? Verantwoordingsdag is het moment waarop u daar inzicht in krijgt. U kunt de balans van de afgelopen periode opmaken. En u kunt zien wat u daarvan kan leren voor uw eigen ambities in de komende periode. Uw taak is geborgd in het grondwettelijk recht op informatie. En dat is niet toevallig gelijk met de ministeriele verantwoordelijkheid ingevoerd in 1848. Ministeriële verantwoordelijkheid en het parlementair recht op informatie zijn onlosmakelijk aan elkaar verbonden. Alles draait om transparantie, de openheid van het gesprek tussen Kamer en kabinet. Publieke middelen, publieke controle.

De Algemene Rekenkamer heeft daarbij de rol van onafhankelijk controleur en helpt u bij de duiding. Wij controleren de verantwoording voor u als volksvertegenwoordiging. Zodat u decharge kunt verlenen.

Ten behoeven van die duiding stellen wij ons in het onderzoek naar de verantwoording drie vragen:

  1. Hebben de ministers het geld in 2016 volgens de regels geïnd en besteed?
  2. Zijn de zaken goed georganiseerd op de ministeries?
  3. Hebben de ministers voldoende zicht of het beleid de gewenste resultaten heeft?

Uiteindelijk moet het antwoord op deze drie vragen u dit vertellen: of belastinggeld, goed georganiseerd, op de juiste plek aangekomen, het beoogd maatschappelijk resultaat bereikt. Dat wilt u weten.

Voordat ik verder in ga op ons onderzoek, neem ik u mee naar het Frankrijk van de 19e eeuw. Daar speelt zich het tragische leven af van Madame Bovary, de hoofdpersoon uit de gelijknamige roman van Gustave Flaubert. De jonge Emma is getrouwd met een plattelandsdokter, Bovary. Ze is verveeld, wil ontsnappen aan haar saaie bestaan. Ergens in het boek beschrijft Flaubert hoe Emma Bovary samen met een andere man dan haar echtgenoot in een koets stapt, waarna de gordijnen gesloten blijven tijdens de rit. Wat zich afspeelde laat zich raden, het wordt niet verteld. Maar dat raadsel was wel de reden de auteur strafrechtelijk te vervolgen en het boek lange tijd te verbieden. Het zou onzedelijk zijn. Daarmee trapte men in de literaire valstrik die vakkundig was gelegd. Flaubert wilde bewust wat in die koets gebeurde aan de verbeelding overlaten. Degenen die het onzedelijk noemen en afkeuren, verraden zichzelf. Deze vergelijking gebruik ik om het belang van informatie en het delen ervan te onderstrepen. Want wie een deel van het verhaal niet vertelt, loopt het risico, dat een ander het invult – en misschien wel iets vertelt wat helemaal niet waar is. En fantasie mag dan leuk zijn in een roman, dat risico mag je niet lopen als het gaat om de besteding van publieke middelen. Wat dat betreft behoort de politiek fantasieloos te zijn. Zoals ik zei, openheid en transparantie. Dus geen speculatie, geen gesloten gordijnen! Het gaat vandaag om de spanning tussen weten, en niet-weten.

Met die insteek komen we bij de drie vragen uit ons onderzoek. Het antwoord op vraag één - of het geld volgens de regels is besteed - is goed te geven. In 2016 waren de uitgaven van de Rijksoverheid voor 99,6 rechtmatig. De inkomsten zelfs 99,9%. Wij keuren de Rijksrekening dus goed.

Dat is evenwel niet het hele verhaal. Er is spanning tussen wat we wel weten over rechtmatigheid van publiek geld en wat we niet weten over maatschappelijke effecten van publiek geld. Dus net als vorig jaar zeg ik dat rechtmatigheid in veel gevallen niet meer betekent, dan dat een minister het geld op het juiste rekeningnummer heeft overgemaakt. Daarom kijken wij in ons onderzoek verder.

Dat brengt me bij het antwoord op vraag twee: zijn de zaken goed georganiseerd op de ministeries? We constateren dat dit jaar op 36 plaatsen iets mis gaat in de bedrijfsvoering. Wij noemen dat onvolkomenheden. Die 36 is een stijging ten opzichte van vorig jaar!  Tegelijk was ons oordeel vorig jaar nog: drie ernstige onvolkomenheden. Die zijn door hard werk van de departementen van Veiligheid en Justitie, Defensie en Financiën teruggebracht naar ‘gewone’ onvolkomenheden.Dat verdient een compliment.

Ik voeg daar wel iets aan toe. Problemen kunnen pas worden opgelost als ze bekend zijn, en erkend worden door de bewindslieden. Helaas is de werkelijkheid soms anders. Ook dit jaar zijn er voorbeelden van bewindslieden die problemen in de bedrijfsvoering niet ronduit erkennen. Als voorbeeld ons oordeel over de beveiliging van informatie. Twee jaar geleden stelden we dat informatiebeveiliging weliswaar bestuurlijke aandacht kreeg, maar “te weinig en te laat”. Daarom hebben we er nu breed onderzoek naar gedaan. We keken onder andere naar de zogenaamde ‘kritieke systemen’. De veiligheid van gevoelige data over burgers en bedrijven, die de overheid beheert, zou altijd gegarandeerd moeten zijn. Niet alle departementen hebben daarvoor de benodigde maatregelen genomen. Helaas blijkt uit de reacties van de ministers van VWS, EZ , maar ook Defensie dat zij zich niet herkennen in de uitkomst van ons onderzoek. Tegelijkertijd stelt de minister van BZK dat de informatiebeveiliging rijksbreed tekortkomingen vertoont. Nogmaals, problemen kunnen pas worden opgelost wanneer ze worden erkend, en niet als ze worden ontkend of gebagatelliseerd.

Ik vraag ook aandacht voor personeel van de overheid. Bij de rijksoverheid geldt dat de organisatie, de uitvoering van taken – dus realisatie van uw wensen – valt of staat met de mensen die het moeten doen. Uit ons onderzoek blijkt dat het rijk mensen met financiële expertise of technische kennis van ICT moeilijk kan vinden, terwijl juist op dit vlak de uitdagingen groot zijn.

We weten dat op vitale plaatsen een tekort aan expertise de organisatie parten kan spelen. We weten bovendien dat er nog een financiële taakstelling doorloopt om het ambtenarenapparaat verder te verkleinen. Hoe dit probleem wordt opgelost, blijkt niet uit de plannen. Dat vraagt uw aandacht.

Dan de Belastingdienst en het ministerie van Financiën. Zij staan voor een flinke opgave. Wij constateren dat er acht onvolkomenheden zijn, die allemaal te maken hebben met de Belastingdienst. De dienst staat ondanks pogingen tot modernisering nog steeds onder druk. Sterker, de Investeringsagenda van de Belastingdienst stagneert. Dat is een serieus en niet te onderschatten probleem. Dat probleem moet u bekend zijn na de vele debatten die u met de bewindslieden voerde, en de informatie die u de afgelopen maanden reeds kreeg.

Ons onderzoek bevestigt wat u weet, en het verduidelijkt waar het schort.  De bewindslieden herkennen en erkennen de problematiek, en nemen de verantwoordelijkheid. De bewindslieden weten het en delen het.

De Kamer weet het. De ervaring leert, dat dit een cruciale stap is richting de oplossing. Nu komt het er op aan de komende jaren de juiste balans te vinden tussen enerzijds modernisering van de Belastingdienst en anderzijds de realisatie van nieuwe politieke ambities op fiscaal gebied.

Ik kom nu bij vraag drie, of het beleid de gewenste effecten heeft. Die vraag is lastig te beantwoorden. Net als voorgaande jaren is onze boodschap dat heel veel onduidelijk is. Of de burger waar voor zijn geld heeft gekregen moet toch de hamvraag bij verantwoording zijn – is onze gedachte.

Mijn vraag: is het wenselijk om de effectiviteit van beleid aan de verbeelding over te laten? Achter gesloten gordijnen?  Helaas moeten we net als voorgaande jaren concluderen dat de gordijnen regelmatig gesloten blijven. Neem het beleid gericht op kinderen die net wat meer nodig hebben om vooruit te komen in het onderwijs. In 2014 is voor hen het passend onderwijs ingevoerd. Idee daarachter is niet te focussen op beperkingen van leerlingen, maar op hun mogelijkheden. Scholen vroegen en kregen meer ruimte om leerlingen die dat nodig hebben extra ondersteuning te geven. Eenvoudiger, minder bureaucratie en, niet onbelangrijk, meer zicht op de effectiviteit van inzet van middelen. Ook voor het parlement. Dat was de gedachte. Dus wij hebben de uitwerking in de praktijk bekeken. We weten dat er 2,4 miljard euro beschikbaar gesteld is voor lichte en zware ondersteuning in het primair en voortgezet onderwijs. Maar inzicht in de besteding ervan is ondanks goede voornemens beperkt. Zo is niet duidelijk hoeveel kinderen in het reguliere onderwijs behoefte hebben aan extra ondersteuning. Dit wordt niet bijgehouden. Ondanks een motie van de Kamer dat wel te doen.  Er wordt wel bijgehouden hoeveel leerlingen extra steun krijgen. We onderzochten het register en zagen dat het aantal leerlingen dat extra steun krijgt sinds de invoering van passend onderwijs is gedaald. Maar of dat klopt, is een vraagteken.

Uit ons onderzoek blijkt dat waar de ene school een ‘zorgvinkje’ zet, de andere school dat niet nodig vindt. De telling is niet betrouwbaar. Niemand weet daardoor of de aanpak van passend onderwijs doel treft. Hoe kan men dan leren van prachtige projecten die opbloeien? Hoe kunt u bijsturen? We weten veel niet en dat opent de deur naar speculatie. Weer gesloten gordijnen.

Een tweede voorbeeld van onvoldoende inzicht in de effecten van beleid; beleid gericht op de verbetering van luchtkwaliteit door rijk, provincies en gemeenten samen. Ja, de luchtkwaliteit in ons land is verbeterd. Maar we hebben weinig zicht op de feitelijk bestede middelen door de 3 overheidslagen. En of die schonere lucht een rechtstreeks gevolg is van hun maatregelen weten we niet. Misschien hadden we met minder geld hetzelfde kunnen bereiken. Misschien hadden we meer kunnen bereiken met hetzelfde geld. Wie zal het zeggen?

Wat is hiervan de oorzaak? Hoe lossen we dit op? vraagt u zich af. Een belangrijke verklaring is de manier waarop de overheid georganiseerd is. Terwijl de belasting voor het overgrote deel nationaal wordt geïnd, wordt de uitvoering elders georganiseerd, dus op afstand gecontroleerd en beoordeeld – zonder eenduidige spelregels over informatievoorziening.

Achter de horizon van formele rechtmatigheid gebeurt veel waarvan we weinig weten en weinig zien.  Het kan dus zijn dat op de 1e vraag (rechtmatigheid) en op de 2e vraag (organisatie) bij het rijk, in iedere gemeente en op ieder school positief wordt geantwoord, maar dat niemand een antwoord heeft op 3e vraag, die naar maatschappelijke effect. Het is hierdoor niet denkbeeldig dat slechte resultaten of incidenten bij een ministerie, een paar scholen of enkele gemeenten leiden tot speculatie, te snel getrokken conclusies. Het gevaar daarvan is dat incidenten leiden tot een algemene aanpassing van beleid. Terwijl dat niet nodig is. Gewoon omdat we het antwoord op de 3e vraag niet hebben georganiseerd. Dus waar vraag 1 naar rechtmatigheid steeds hogere percentages oplevert, blijft het antwoord op vraag 3 naar het effect van dat geld in nevelen gehuld: achter gesloten gordijnen.

Heb ik nu betoogd dat het een rommeltje is? Dat Nederland een slecht functionerende overheid heeft? Laat ik daarover duidelijk zijn: nee!  Hoge rechtmatigheid, meer dan 99%, is een prestatie om trots op te zijn. En 36 onvolkomenheden bij al die departementen die miljarden beheren en waar tienduizenden mensen werken - is ook een prestatie die positief afsteekt tegen het recent verleden.

Het afgelopen half jaar overleden mijn directe voorgangers Henk Koning en Saskia Stuiveling. Ze waren betrokken bij Algemene Rekenkamer in de periode van 1984 tot en met 2015. Een tijd waarin het helemaal niet zo vanzelfsprekend was dat jaarrekeningen snel en met hoge rechtmatigheid tot u kwamen. Daar is jarenlang aan gewerkt.  En daarna kwam de verbetering van de bedrijfsvoering bij de departementen. De eerste twee vragen worden door de jaren steeds beter beantwoord. Onze boodschap aan u is dat daarom de tijd is gekomen te werken aan de derde vraag. Want uw werk draait uiteindelijk om wat er écht gebeurt in Nederland. En hier biedt de reactie van het kabinet op ons onderzoek en onze conclusies uitweg en perspectief. Het kabinet omarmt nu de gedachte van een overheid die standaardiseert, begrippen uniformeert, zelf één taal spreekt en de andere overheidslagen in diezelfde taal laat spreken. Want jeugdbeleid waarbij iedere gemeente een eigen definitie van ‘zwerfjongere’ hanteert kan best succesvol zijn, maar dat is niet zichtbaar te maken wanneer de resultaten van 388 verschillende gemeenten onvergelijkbaar zijn. En hoe kan het zijn dat niet duidelijk is wat met de extra miljarden voor onderwijs is gebeurd?

Het ontwikkelen van één taal en het slim gebruik maken van technologie uit dit digitale tijdperk, maken het mogelijk om de resultaten van overheidshandelen wél inzichtelijk te maken. Wanneer we daarin slagen, dan ontstaat vanuit de gedecentraliseerde eenheidstaat als het ware een digitale eenheidsstaat. Dan kunnen we informatie organiseren, informatie delen, informatie uitwisselen en daarmee gezamenlijk kennis en inzicht vergaren.Als dát gebeurt, gaan de gordijnen open. Ontstaan de openheid en transparantie die verantwoording verbeteren. Die uw controlerende taak helpen en uw budgetrecht versterken.

Dat sluit aan op lopende initiatieven van uw kant. In de vorige periode heeft de commissie financiën van uw Kamer de methode-Duisenberg ontwikkeld: een werkwijze om uw controlerende rol te verstevigen. U ontvangt vandaag de Monitor Duurzaam Nederland, die doorontwikkeld wordt naar de Monitor Brede Welvaart. Ook dit komt voort uit een initiatief vanuit de Kamer. Daarnaast ligt er een ambtelijk advies waarvoor ik uw aandacht vraag. Voorstellen om de financiële organisatie van het rijk volgens een baten-lastenstelsel te organiseren, sluiten hier naadloos op aan. Dat zijn drie ontwikkelingen die elkaar aanvullen en waarmee het parlementair budgetrecht kan worden versterkt. Mits er spelregels worden afgesproken over standaardisering en uniformering. Dan verdwijnt de spanning tussen de antwoorden op de drie vragen, die nu uit ons onderzoek blijkt.

Dat brengt mij naar de dag van vandaag. U staat aan het begin van een nieuwe periode, een tijd van nieuwe ambities. De minister van Financiën heeft laten zien, hoe anders de situatie is die u aantreft vergeleken met die van uw voorgangers 4 jaar geleden. Toen moest vanwege de financieel-economische crisis in korte tijd heel veel besloten worden.

Het is tijd voor een nieuwe ambitie, het moment om te werken aan een beter antwoord op de derde vraag. Het cruciale verschil met toen is niet dat er nu financiële ruimte is. Het verschil is wel dat de tijdsdruk er af is. En we hebben afgelopen maandagavond begrepen dat u ook echt extra tijd wilt nemen.

Mevrouw de voorzitter,

De minister heeft u de verantwoordingsstukken aangeboden. Ik doe daar onze rapporten bij de jaarverslagen bij.

 

Volledige versie