Hoe worden de wetten en regels van de EU in Nederland nageleefd?
In het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) staat wat de bevoegdheden van de EU zijn en hoe de EU die bevoegdheden kan uitoefenen. Samen met het Verdrag van Maastricht uit 1992 vormt het VwEU de belangrijkste wettelijke basis van de EU. De rechten en plichten die voortvloeien uit de EU-verdragen en de daarop gebaseerde Europese wetten (EU-richtlijnen, EU-verordeningen en EU-besluiten) gelden voor alle EU-lidstaten en hun onderdanen. Het EU-recht heeft vaak rechtstreekse werking en heeft voorrang boven het nationale recht van de lidstaten.
Door ondertekening van de zojuist genoemde EU-verdragen heeft Nederland zich verbonden aan het implementeren en naleven van alle EU-wetten en -regels. Daarnaast mag Nederland als EU-lidstaat geen maatregelen invoeren die strijdig zijn met de verplichtingen die voortvloeien uit de EU-verdragen.
Sommige Europese wetten moeten onverkort door de EU-lidstaten worden overgenomen en uitgevoerd. Dit geldt voor Europese verordeningen. Soms geldt hierbij wel een overgangstermijn.
Europese richtlijnen leggen een einddoel vast. De EU-lidstaten moeten dan eigen nationale wetten en regels opstellen die ertoe leiden dat het EU-doel wordt gehaald. Richtlijnen moeten binnen een vastgestelde periode worden omgezet in nationale wetten.
Natuurlijk kan er over de toepassing van EU regels in de praktijk discussie plaatsvinden: tussen bedrijven/burgers en de overheid. Dat leidt wel eens tot juridische procedures. Daarnaast worden mogelijke schendingen van EU-recht onderzocht door de Europese Commissie. De Commissie beschikt hiervoor over een aantal formele en informele instrumenten.
Tussen 2010-2020 zijn meer dan 1.000 klachten over Nederland bij de Europese Commissie ingediend. Veel daarvan bleken ongegrond. Van de zaken die de Commissie onderzocht, konden er veel via informele procedures tot een oplossing komen. Waar het tot formele procedures kwam, trok Nederland meestal aan het kortste eind. In die gevallen moest Nederland het niet-nakomen van het EU-recht ongedaan maken. Ook moest Nederland in die gevallen aanpassingen doorvoeren in de nationale wetgeving.
Vergeleken met andere EU-lidstaten bevindt Nederland zich ongeveer in de middenmoot als het gaat om mogelijke schendingen van het EU-recht bij de uitvoering van EU-regels.
Meer informatie
De Europese Commissie vervult als ‘dagelijks bestuur’ van de EU verschillende taken, waaronder het handhaven van de Europese wetgeving. Op grond van artikel 258 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VwEU) kan de Europese Commissie mogelijke schendingen van het EU-recht door lidstaten onderzoeken. De Europese Commissie beschikt hiervoor over een aantal formele en informele instrumenten:
- Inbreukprocedure. Bij een mogelijke schending van het EU-recht door een EU-lidstaat kan de Europese Commissie een formele procedure in gang zetten. Deze zogenoemde inbreukprocedure begint met een uiteenzetting van de Europese Commissie waarin zij aangeeft waarom de lidstaat zijn verplichtingen volgens haar niet nakomt. Daarop volgt een schriftelijke dialoog, met vastgelegde reactietermijnen. Een inbreukprocedure wordt afgesloten als de mogelijke schending volgens de Commissie is weggenomen.
- Europees Hof van Justitie. Indien nodig kan de Europese Commissie, als laatste onderdeel van een formele inbreukprocedure, naar het Europees Hof van Justitie gaan. Na een veroordeling door het Hof moet de lidstaat maatregelen nemen om de schending van EU-recht te beëindigen. Het Hof kan de lidstaat uiteindelijk een dwangsom per dag en/of een (eenmalige) boete opleggen.
- EU PILOT. Bij het vermoeden van een schending van EU-recht zal de Europese Commissie doorgaans niet onmiddellijk een inbreukprocedure in gang zetten. Ze kan de lidstaat eerst informeel om opheldering vragen in een zogenoemde ‘constructieve dialoog’. De lidstaat krijgt daarmee de kans om het probleem op te lossen. Op grond van de uitkomst van deze zogenoemde EU PILOT, die schriftelijk verloopt, bepaalt de Commissie of er alsnog een formele inbreukprocedure nodig is.
- SOLVIT. In 2002 heeft de Europese Commissie onder de naam SOLVIT informeel mechanisme ingesteld om te bemiddelen bij problemen van burgers of bedrijven uit een EU-lidstaat met het beleid in een andere EU-lidstaat.
Verder kan een nationale rechter die twijfels heeft over de juiste toepassing of uitleg van een bepaald onderdeel van het EU-recht duidelijkheid krijgen door een vraag voor te leggen aan het Europese Hof van Justitie. Dit gebeurt met een zogenoemde prejudiciële vraag.
Er is pas sprake van een feitelijke schending van het EU-recht door een lidstaat als het Europees Hof van Justitie of een andere rechter dat definitief heeft vastgesteld.
Meer informatie
In ons onderzoek EU-recht in de praktijk, dat we op 15 juni 2023 publiceerden, hebben we een overzicht gegeven van de formele en informele procedures die de Europese Commissie tussen 2010 en 2020 heeft ingesteld in verband met mogelijke schendingen van het EU-recht door Nederland. Niet eerder zijn in een onderzoek deze procedures naast elkaar onderzocht. We constateerden onder meer het volgende:
- Er zijn 1.025 klachten over Nederland bij de Europese Commissie binnengekomen, meestal over werkgelegenheid, milieu en interne markt. Hiervan heeft de Commissie 164 klachten gegrond bevonden. Daarvan werden er 92 onderwerp van een EU PILOT. Voor de Commissie vormden 18 zaken aanleiding om meteen een formele inbreukprocedure te starten.
- Vanuit andere EU-lidstaten zijn 443 SOLVIT-zaken tegen Nederland in gang gezet. Daarvan werden er 363 opgelost; een oplossingspercentage van 84,2%. In de meeste gevallen ging het om klachten op het terrein van sociale zekerheid en vrij verkeer van personen. De klachten die Nederland binnenkreeg kwamen vooral uit het Verenigd Koninkrijk, Polen en Duitsland.
- Er waren 264 EU PILOT-procedures tegen Nederland, op vrijwel alle beleidsterreinen. 177 van deze procedures (67%) werden afgesloten nadat de Europese Commissie de reactie van Nederland had geaccepteerd. De procedure had in die gevallen een preventieve werking. Bij 54 procedures volgde er een verdere behandeling door de Europese Commissie. In 39 gevallen betrof dit een inbreukprocedure.
- Er zijn 67 inbreukprocedures op inhoudelijke gronden tegen Nederland ingesteld. Er was in die gevallen volgens de Commissie sprake van incorrecte of incomplete implementatie en/of uitvoering van EU-wetten. Eind 2020 waren er 49 inbreukprocedures beëindigd. In 38 gevallen konden wij de uitkomst reconstrueren. In de meerderheid van die gevallen heeft Nederland uiteindelijk voldaan aan eisen van de Commissie.
- Tussen 2010 en 2020 zijn 13 zaken door de Europese Commissie aanhangig gemaakt bij het Europees Hof van Justitie. In 10 van die zaken heeft het Hof een uitspraak gedaan. In 6 gevallen volgde een veroordeling van Nederland. Dat betekent dat Nederland het niet-naleven van het EU-recht ongedaan moest maken en aanpassingen moest doorvoeren in de nationale wetgeving.
- Nederland was bij 605 prejudiciële zaken betrokken. In 260 gevallen was dit na een verwijzing door een Nederlandse rechter. In de overige gevallen besloot Nederland om te participeren in een zaak naar aanleiding van een verwijzing door een rechter uit een andere lidstaat. De uitspraak van het Hof kwam in een ruime meerderheid van de zaken overeen met het Nederlandse standpunt.
Meer informatie
Landenvergelijkend beeld
Op het zogenaamde Single Market Scoreboard laat de Europese Commissie op hoofdlijnen zien hoe EU-lidstaten ten opzichte van elkaar presteren als het gaat om inbreukprocedures en SOLVIT. Van de informele EU PILOT-procedures die zijn doorlopen geeft de Commissie alleen een algemeen beeld.
De landenpagina voor Nederland op dit scoreboard biedt een samenvattend beeld van formele en informele procedures die tegen ons land hebben gelopen. Afgezet tegen het aantal procedures waarmee andere EU-lidstaten in dezelfde periode te maken hebben gehad (op basis van de gegevens van de Europese Commissie), bevindt Nederland zich ongeveer in de middenmoot.
Meer informatie
Stand van zaken lopende inbreukprocedures tegen Nederland
Op basis van openbare informatie van de Europese Commissie is op elk moment inzichtelijk welke formele juridische procedures tegen Nederland lopen. Zowel de op dit moment lopende inbreukprocedures als de zaken die lopen bij het Europees Hof van Justitie zijn er te vinden.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken verstrekt de Tweede Kamer elk kwartaal een overzicht (per ministerie) van de stand van zaken bij de lopende inbreukprocedures. Elk jaar publiceert dit ministerie ook een overzicht van de Nederlandse procesvertegenwoordiging bij het Hof van Justitie.
De Europese Commissie geeft geen openbare inzage in afgeronde of lopende informele EU PILOT-procedures of SOLVIT-procedures of in andere informele processen tussen de Commissie en Nederland. Nederland doet dat ook niet zelf.
Meer informatie
- Informatie Europese Commissie inbreukprocedures (zoeken)
- Overzicht ingebrekestellingen (per departement) stand 30 september 2023 - Kwartaaloverzicht minister van Buitenlandse Zaken van lopende inbreukprocedures per ministerie (30-09-2023)
- Overzicht minister van Buitenlandse Zaken van procesvertegenwoordiging bij het Hof van Justitie van de EU (1-5-2023)
3 lopende kwesties waar Nederland en de Europese Commissie een geschil hebben over de Nederlandse uitvoering van EU-wetgeving
Hieronder bespreken we 3 voorbeelden die laten zien (a) waarom het van belang is de maatschappelijke kosten van langlopende kwesties goed te volgen en daarbij inhoudelijke tegenspraak te organiseren, en (b) hoe verstrekkend sommige geschillen zijn.
Nederland is gehouden aan naleving van het EU-recht. Daarom verwachten we dat de Nederlandse overheid kennis over, inzicht in en overzicht van informele en formele procedures over naleving van EU-recht heeft. Dit is van belang voor het kabinet en de Tweede Kamer. Niet alleen om te weten wat de stand van zaken rond naleving van EU-recht is, maar vooral om een inschatting te kunnen maken van korte en lange termijn juridische en bestuurlijke risico’s en de mogelijke financiële en maatschappelijke gevolgen. Een minister kan op grond van deze informatie betere afwegingen voor de langere termijn maken, en de Tweede Kamer kan haar controlerende taak beter uitoefenen. Het organiseren van tegenspraak bij de ministeries kan bijdragen aan het voorkomen van nieuwe formele procedures van de Europese Commissie tegen Nederland. En het kan helpen om geschillen niet langer te laten doorlopen dan nodig is. Tenslotte worden urgente problemen dan mogelijk niet onnodig doorgeschoven in de tijd, waarbij ondertussen de maatschappelijke kosten verder oplopen.
Kaderrichtlijn Water
De Kaderrichtlijn Water (KRW) is een Europese richtlijn die in 2000 van kracht is geworden. Het doel van de richtlijn is om de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Europa te waarborgen. In de richtlijn staan afspraken die ervoor moeten zorgen dat in eerste instantie in 2015, maar uiterlijk in 2027 het water in alle EU-lidstaten voldoende schoon en gezond is.
Ons onderzoek naar EU-recht in de praktijk bevat een casusstudie waarin we hebben gekeken naar de KRW. Onze casusstudie laat zien dat de Europese Commissie bezwaren heeft tegen de manier waarop Nederland sinds 2000 uitvoering geeft aan de KRW. Ze heeft in dit verband verschillende mogelijke schendingen van EU-wetgeving geconstateerd. Naar aanleiding daarvan heeft de Commissie 5 informele EU PILOT-procedures en 3 formele inbreukprocedures tegen Nederland ingesteld. Vaak ging het om een verschil in opvatting tussen de Europese Commissie en Nederland over de definities en verplichtingen die zijn opgenomen in de KRW.
Nederland heeft bij de uitvoering van de KRW gekozen voor een pragmatische implementatie van de richtlijn, gestoeld op minimumvereisten. Ons land heeft daarbij zoveel mogelijk ruimte voor een eigen invulling opgezocht. Als gevolg daarvan zijn er verschillen van inzicht ontstaan tussen Nederland en de Europese Commissie over de wijze waarop Nederland werkt aan het realiseren van de doelen. Waar de Europese Commissie realisatie van de KRW-doelen als een resultaatverplichting interpreteert, heeft Nederland zich recent op het standpunt gesteld dat de KRW een inspanningsverplichting bevat en dat het effect van genomen maatregelen zodoende mag na-ijlen. Het is nog onduidelijk of de Europese Commissie deze interpretatie bij de eindbeoordeling in 2027 zal accepteren.
De problematiek rond waterkwaliteit heeft een relatie met de landbouwsector. Er bestaat een verband tussen de KRW en de Europese Nitraatlichtlijn, die het gebruik van stikstof in de landbouw reguleert om o.a. vervuiling van oppervlakte- en grondwater te voorkomen. Pas recent is het kabinet ertoe overgegaan om het Nederlandse beleid in het kader van de Nitraatrichtlijn en de KRW in samenhang te bezien, zoals in het Nationaal Programma Landelijk Gebied.
Meer informatie
- Tekst van de Kaderrichtlijn Water
- Tekst van de Nitraatrichtlijn
- Casusonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de Kaderrichtlijn Water (15-06-2023)
Hernieuwbare energie
De Europese richtlijn Hernieuwbare energie, die in 2009 van kracht werd, bepaalde dat alle EU-lidstaten in 2020 samen ten minste 20% van het totale energiegebruik uit hernieuwbare bronnen moesten halen. Voor elk land afzonderlijk bevatte de richtlijn een bindend streefpercentage. Het bindende streefpercentage voor Nederland was 14%.
Ons onderzoek naar EU-recht in de praktijk bevat een casusstudie waarin we de Nederlandse prestaties op het gebied van hernieuwbare energie hebben beschreven. Uit het onderzoek blijkt dat de Nederlandse realisatie achterbleef, en dat de Europese Commissie daarom in 2016 een EU PILOT-procedure tegen Nederland startte. Nederland sloot vervolgens een overeenkomst met Denemarken, dat beschikte over een overschot aan hernieuwbare energie. Tegen betaling werd dit overschot aan het saldo van Nederland toegevoegd. De maatregel draagt niet bij aan het vergroten van het aandeel hernieuwbare energie in Nederland.
Nadat Nederland de overeenkomst met Denemarken had gesloten, beëindigde de Europese Commissie de EU PILOT-procedure. Er volgde op dat moment voor dit onderwerp geen inbreukprocedure. Dat veranderde in 2021.
Sinds 2021 loopt een inbreukprocedure tegen Nederland op het terrein van hernieuwbare energie: de Europese Commissie is van mening dat Nederland niet heeft voldaan aan tijdige implementatie van de herziene richtlijn Hernieuwbare energie uit 2018. Deze inbreukprocedure is nog niet afgerond.
Een wijziging van de richtlijn Hernieuwbare energie is onderdeel van het zogenoemde ‘Fit for 55’-pakket van de Europese Commissie. Het doel van dit beleidspakket is een verlaging van de netto broeikasgasemissies (55% minder uitstoot in 2030 ten opzichte van het uitstootniveau in 1990). Het streefcijfer voor het aandeel hernieuwbare energie in de EU is in de herziene richtlijn verhoogd naar 38 tot 40% in 2030.
Meer informatie
- Tekst van de richtlijn Hernieuwbare energie uit 2009
- Tekst van de herziene richtlijn Hernieuwbare energie uit 2018
- Persbericht Europese Commissie over ‘Fit for 55’-pakket (14-07-2021)
- Casusonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar hernieuwbare energie (15-06-2023)
Europees aanhoudingsbevel
Sinds de invoering van het Europees aanhoudingsbevel in 2002 heeft het Europees Hof van Justitie diverse prejudiciële uitspraken gedaan over het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel. Tussen 2007 en 2022 betreft het meer dan 60 uitspraken. Ons onderzoek naar EU-recht in de praktijk bevat een casusstudie waarin wij de Nederlandse implementatie van het Europees aanhoudingsbevel onder de loep hebben genomen.
Nederland heeft het Europees aanhoudingsbevel in 2003 omgezet in nationale wetgeving: de Overleveringswet. Op 1 januari 2004 is deze wet van kracht geworden. Nederland heeft met name naar aanleiding van jurisprudentie van het Hof de Overleveringswet 2 keer moeten wijzigen. De eerste keer gebeurde dat in 2019 met spoedwetgeving, de tweede keer in 2021 met een omvangrijkere wetswijziging (een herimplementatie van de richtlijn).
Ons onderzoek laat zien dat de Europese Commissie vindt dat de doorgevoerde wijzigingen niet voldoende zijn, en dat Nederland het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel onjuist heeft geïmplementeerd in de Overleveringswet. Daarom heeft de Europese Commissie in 2021 een inbreukprocedure tegen Nederland in gang gezet. Deze inbreukprocedure is nog niet afgerond.
Meer informatie
De Europese Rekenkamer publiceerde in 2018 op verzoek van het Europees Parlement een rapport over o.a. de processen die de Europese Commissie kan inzetten om mogelijke inbreuken op de EU-wetgeving door EU-lidstaten te voorkomen, op te sporen en indien nodig te corrigeren. Deze publicatie bevat een inventarisatie van wat de Commissie kan doen. Het rapport bevat geen empirische toets waaruit blijkt hoe vaak dergelijke situaties zich in de praktijk hebben voorgedaan.
Er zijn ons geen onderzoeken van andere nationale rekenkamers in de EU naar dit onderwerp bekend.
Wetenschappelijke studies naar de manier waarop Nederland uitvoering geeft aan EU-wetgeving en naar problemen die zich voordoen rond incorrecte of onvolledige uitvoering, zijn schaars. Het weinige onderzoek dat de afgelopen jaren is verricht naar de nationale implementatie van EU-wetgeving richt zich hoofdzakelijk op ‘transpositie’ – dat wil zeggen: op de vertaling van EU-voorschriften in nationale wetten – en hoe tijdig dat gebeurt.