Aanpak milieucriminaliteit is tasten in het duister
Een kleine groep van de circa 500 bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen overtreedt veelvuldig de milieuwetgeving. De Algemene Rekenkamer heeft deze groep veelplegers voor het eerst in het vizier gebracht. Hiervoor was intensieve bewerking nodig van de data van 500 bedrijfsvestigingen over een periode van 5 jaar. Het onderzoek, Handhaven in het duister, laat zien dat de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen ondanks het grote aantal van bijna 20.000 milieu-inspecties in 5 jaar ontoereikend is.
Koppeling van inspectiegegevens aan de juiste bedrijfsvestigingen, wat de Algemene Rekenkamer ervoer als de grootste uitdaging, bracht de ‘veelplegers’ in beeld. Bij de 20.000 inspecties zijn bijna 3.500 keer één of meer overtredingen vastgesteld. De helft van deze overtredingen is geconstateerd bij 80 bedrijven (17%). Bij 56% van de strafzaken bleken 30 bedrijven (6%) te zijn betrokken.
De meeste bedrijven begaan weinig overtredingen, sommige bedrijven (zeer) veel
Met het onderzoek biedt de Algemene Rekenkamer inzicht in hoeverre bedrijven milieuregelgeving naleven en hoe de overheid reageert in geval van een overtreding. Het gaat om bedrijven die een groot deel van de periode 2015 – 2019 onder het Besluit risico’s zware ongevallen vielen.
Gebrek aan informatie struikelblok
Hoofdoorzaak van ontoereikende handhaving van milieuwetgeving is het ontbreken van goede, betrouwbare gegevens over de uitkomsten van inspecties bij de bedrijven die met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen werken. Zo is van 1 op de 3 geconstateerde overtredingen onbekend hoe zwaar zij was. Ook is vaak niet bekend hoe er is gehandhaafd. Dit geldt bijvoorbeeld voor de helft van alle geconstateerde middelzware en zware overtredingen.
Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer maakt dit gebrek aan informatie dat de toezichthouders, handhavers en de verantwoordelijke bewindslieden (IenW en JenV) in het duister tasten. Zij hebben immers geen zicht op de aard en omvang van milieucriminaliteit en -overtredingen, op de veelplegers onder de bedrijven, de effectiviteit van sancties, tekortkomingen in het toezicht en inconsequenties in de handhaving. Dit maakt het onmogelijk effectief te sturen.
Miljardenschade milieu
Tegelijkertijd is het belang groot. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT, de rijksinspectie op dit gebied) becijferde de schade door milieucriminaliteit en -overtredingen in 2020 op € 4,35 miljard. Het gaat om vervuiling van bodem, lucht, grond- en oppervlaktewater met gevolgen voor milieu, klimaat, flora en fauna en de gezondheid van de mens.
Toezicht onvoldoende risicogericht
Uit het onderzoek blijkt ook dat de 20.000 inspecties in 5 jaar niet risicogericht zijn gehouden. Gemiddeld krijgt elk bedrijf 8 inspecties per jaar, maar in de praktijk varieert dit aantal sterk. Bij het merendeel van de bedrijven komen nauwelijks inspecteurs langs, terwijl bij tientallen van deze bedrijven het risico op een overtreding hoog is. Dat gaat ten koste van de effectiviteit van de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen.
Effectiviteit aanpak voor het eerst in kaart
De Algemene Rekenkamer bracht in het onderzoek ook voor de eerste keer de effectiviteit van de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen in kaart. De conclusie is dat die beperkt is. Vooral na hercontrole of een officiële waarschuwing maken bedrijven minder overtredingen. Boetes blijken weinig doeltreffend. Stilleggen van een bedrijf gebeurt heel weinig. Daardoor kan over de effectiviteit geen uitspraak worden gedaan.
Of een bedrijf zijn eerste of tiende overtreding begaat, maakt weinig uit voor de zwaarte van de sanctie die wordt opgelegd. Evenmin wordt opgeschaald van bestuursrecht naar strafrecht als bedrijven veel overtredingen plegen. Er zijn bedrijven die veel overtredingen begaan, maar nauwelijks met het strafrecht in aanraking komen. De Rekenkamer noemt daarom de wisselwerking tussen bestuursrecht en strafrecht ‘onduidelijk’.
Sancties hebben weinig effect
Daarnaast eindigt het merendeel van de strafzaken met een transactie of een strafbeschikking van het OM van minder dan € 10.000 euro. Meestal gaat het om bedragen, die minder dan 1% van de winst of omzet van het bedrijf uitmaken. Bovendien gaat een transactie niet gepaard met vaststelling van schuld. Hierdoor is de afschrikwekkende werking laag en leiden sancties niet vaak tot betere naleving van de milieuwetgeving. Vergelding van milieucriminaliteit komt zo nauwelijks tot uitdrukking. De Algemene Rekenkamer roept daarom de minister van JenV, het OM en de rechtspraak op de maatschappelijke afkeuring van milieucriminaliteit beter vorm te geven.
Als er een boete wordt opgelegd, is die meestal lager dan € 10.000
Problemen met data
| Oorzaak van het gebrek aan informatie over omvang van milieucriminaliteit en -overtredingen is de slechte kwaliteit van de data die toezichthouders hierover verzamelen. Over dit probleem publiceerde de Algemene Rekenkamer in januari 2021 het rapport ‘Een onzichtbaar probleem’, dat als voorloper van ‘Handhaven in het duister’ kan worden beschouwd. Ook de commissie-Van Aartsen, die studie deed naar de werking van het VTH-stelsel (vergunningverlening - toezicht - handhaving) waaronder de milieuwetgeving valt, kwam in haar rapport ‘Om de leefomgeving’ tot de slotsom dat er nauwelijks kwantitatieve informatie beschikbaar is. De Algemene Rekenkamer heeft daar met het huidige rapport verandering in gebracht door een intensieve bewerkingsslag op de beschikbare registratiegegevens. |