Productiviteitsontwikkeling uitvoeringsorganisaties: generiek gemiddelde doet geen recht aan complexe werkelijkheid
De Algemene Rekenkamer heeft op verzoek van de Tweede Kamer de ontwikkeling van de productiviteit van 12 uitvoeringsorganisaties onderzocht. De kosten voor het functioneren van de geselecteerde organisaties bedroegen in 2022 € 9,6 miljard en ze voeren overheidsbeleid uit ter waarde van vele miljarden, voor miljoenen burgers en bedrijven. Voor deze fase van het onderzoek is gebruikgemaakt van bestaande, openbare informatie. Bij 6 van de onderzochte uitvoeringsorganisaties is het gelukt om een beeld te schetsen. Dat laat een stijgende trend zien van de productiviteit bij de Belastingdienst, de IND, de SVB en het UWV en een daling bij het CJIB en het COA.
Geen generiek gemiddelde
Elke uitvoeringsorganisatie werkt in haar eigen complexe context, met eigen producten en verschillende doelgroepen. Dit maakt het vergelijken van uitvoeringsorganisaties lastig. Daarom is de Algemene Rekenkamer terughoudend in het berekenen van een generiek gemiddelde productiviteit voor alle uitvoeringsorganisaties.
Steeds ingewikkeldere regels drukken productiviteit
Doordat wet- en regelgeving steeds complexer wordt, is ook het werk van uitvoeringsorganisaties complexer geworden. Deze complexiteit is als factor genoemd door alle onderzochte organisaties. Ook in de Staat van de Uitvoering uit 2022 wordt dit genoemd als belangrijkste knelpunt voor de publieke dienstverlening. Een voorbeeld hiervan is de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Op basis van recent onderzoek stelt de IND dat de complexiteit van een asieldossier sterk is toegenomen. Dit komt onder andere door wijzigingen in Nederlandse en Europese wet- en regelgeving. Een IND-medewerker moet daardoor meer stappen zetten en uitgebreidere instructies volgen om tot een asielbesluit te komen. Het aantal leestekens per dossier, een indicator voor de lengte van dossiers, is over de jaren meer dan verdubbeld.
Omvang dossiers asielprocedure IND ruim verdubbeld
Uitvoeringsorganisaties ervaren spanning tussen kwaliteit en productiviteit
Wat wordt gezien als kwaliteit verandert onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen en politieke wensen. Sinds de toeslagenaffaire staat bijvoorbeeld de menselijke maat hoog op de politieke agenda. Acht van de onderzochte uitvoeringsorganisaties geven in gesprekken aan een spanning te ervaren tussen kwaliteit en productiviteit. Er is echter weinig openbare informatie over de ontwikkeling van kwaliteit bij de uitvoerders. Er zijn geen aanwijzingen voor een positief of negatief verband tussen productiviteit en kwaliteit in de door de Rekenkamer onderzochte studdies.
Externe factoren spelen rol bij productiviteit
In bestaande studies én in gesprekken met uitvoeringsorganisaties zijn een aantal factoren benoemd die invloed hebben op de productiviteit. Bijvoorbeeld de economische ontwikkeling. Als het slechter gaat met de economie, krijgt het UWV het drukker, omdat er meer werklozen zijn. Maar in dezelfde situatie krijgt het CJIB het juist minder druk, omdat er minder vervoer plaatsvindt en dus minder bekeuringen worden uitgeschreven. Ook veranderende wet- en regelgeving en bezuinigingen bij uitvoeringsorganisaties hebben vaak gevolgen voor hun productiviteit. Meerdere organisaties noemen daarnaast de krappe arbeidsmarkt en de politieke wens voor meer maatwerk als factoren die hun functioneren beïnvloeden. Er is echter nog weinig onderzoek gedaan naar de factoren waar uitvoeringsorganisaties zelf invloed op hebben, zoals IT-beleid, personeelsbeleid en intern management.
Onderzoek in twee fases
Om de toegevoegde waarde van nieuw onderzoek zo groot mogelijk te laten zijn, voert de Algemene Rekenkamer dit onderzoek in 2 fases uit. In deze 1e fase zijn alleen bestaande, openbare studies geraadpleegd en gesprekken gevoerd met de organisaties zelf. Het doel van de tweede fase is om de Tweede Kamer een rijker beeld te geven van de productiviteitsontwikkeling van een aantal uitvoeringsorganisaties en deze in perspectief te plaatsen. Uitvoeringsorganisaties geven aan intern over veel meer informatie te beschikken, waardoor zij een beter beeld hebben van hun eigen functioneren. Deze informatie zal bij fase 2 van het onderzoek worden gebruikt.
Meer aandacht parlement, meer ruimte voor uitvoeringsorganisaties
De uitkomsten van ons onderzoek bieden zowel handelingsperspectief voor de Tweede Kamer als voor de uitvoeringsorganisaties. De Tweede Kamer zou meer aandacht kunnen hebben voor haar rol als medewetgever én zou uitvoeringsorganisaties meer ruimte kunnen bieden om het complete beeld te schetsen over hun productiviteitsontwikkeling en de context van de uitvoering. Uitvoeringsorganisaties kunnen deze informatie dan publiek maken.