Wat mogelijk en wat onzeker is bij het verwerpen van een begroting door het parlement
De Algemene Rekenkamer heeft op verzoek van de Tweede Kamer in kaart gebracht wat de consequenties en handelingsperspectieven zijn wanneer een oorspronkelijke ontwerpbegroting wordt verworpen door het parlement. Vandaag is de brief verstuurd naar de leden van de Tweede Kamer, met afschrift aan onder meer de Eerste Kamer.
Op 19 december 2024 steunde een meerderheid in de Tweede Kamer de motie-Grinwis c.s. Hierin stond geschreven dat het niet langer een ‘louter denkbeeldig scenario’ is dat een begroting wordt verworpen door het parlement. Daarop is de Algemene Rekenkamer op 20 maart jl. verzocht in kaart te brengen wat hiervan de gevolgen zijn en te schetsen wat het handelingsperspectief is van ministers en de Staten-Generaal.
Drie scenario’s
Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het houdt onder andere in dat begrotingswetsvoorstellen voor het nieuwe kalenderjaar moeten worden goedgekeurd door het parlement. Het kabinet is vervolgens na afloop verantwoording schuldig over het gevoerde beleid. Een ordentelijk begrotingsproces, waarbij voldoende tijd is voor de behandeling in het parlement en het afwegen van diverse opties, is daarbij essentieel. Een goedgekeurde begroting is de basis voor de uitvoering van het beleid.
Het begrotingsproces kan ook minder ordentelijk verlopen. De brief gaat daarom in op drie scenario’s. Allereerst het meest ideale scenario dat het parlement een begroting voor 1 januari goedkeurt. Vervolgens gaat de brief uitgebreider in op de scenario’s waarbij Tweede Kamer of de Eerste Kamer de goedkeuring niet tijdig afrondt of de begroting zelfs verwerpt. Dit laatste scenario is zeldzaam. In de Eerste Kamer is het na 1907 niet voorgekomen. In de Tweede Kamer was 1920 de laatste keer.
Geen Amerikaanse ‘shut down’
In het scenario waarin een begroting wordt verworpen, zijn de gevolgen groot. De grondslag ontbreekt dan voor uitgaven of nieuwe verplichtingen. Tegelijk is in Nederland in zo’n geval geen sprake van een ‘shut down’, zoals dat kan voorkomen bij de Amerikaanse federale overheid. Een minister zonder begroting zal veel uitgaven moeten blijven doen om juridische verplichtingen richting de maatschappij na te komen. Denk aan de kinderbijslag of AOW-uitkering. Inwoners hebben daar immers recht op.
Maar er zijn ook andere soorten uitgaven waarvoor dit minder duidelijk is. Hoever deze verplichtingen precies reiken is een juridisch vraagstuk en van beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat dit scenario veel (rechts)onzekerheid geeft. Zeker als er sprake is van nieuwe maatregelen, is het niet zeker of een minister geld mag uitgeven. Dat geeft onduidelijkheid bij onder andere overheidsinstellingen, inwoners en bedrijven, die daar op rekenen. Gevolg is ook dat een minister zonder goedgekeurde begroting veel vaker met het parlement zal moeten overleggen waar nog geld aan uitgegeven mag worden.
Handelingsperspectief bij verworpen begroting
Wetgeving en wetsgeschiedenis bieden geen eenduidig handelingsperspectief voor ministers en parlement bij een verworpen begroting. Ook de Algemene Rekenkamer kan hier geen uitsluitsel over geven. Het is raadzaam voor het parlement om hierover advies in te winnen bij experts. In de brief wordt wel een handelingsperspectief geschetst waarbij, in deze zeer uitzonderlijke situatie, de minister door het parlement gelegenheid wordt geboden om een nieuwe begroting in te dienen terwijl tegelijk het lopend beleid met terughoudendheid wordt uitgevoerd.
Voorkomen is beter
De Algemene Rekenkamer beschrijft tot slot een aantal mogelijkheden om te voorkomen dat een begroting wordt verworpen. Het inzetten van een novelle voor begrotingen is zo’n nieuwe mogelijkheid. Een novelle is een begrotingswetsvoorstel dat dient ter verbetering of aanvulling van een wetsvoorstel dat reeds bij de Eerste Kamer aanhangig is. De Eerste Kamer stelt de plenaire behandeling in zo’n geval uit of schorst deze tot de novelle door de Tweede Kamer is aanvaard. Zo zou definitief verwerpen voorkomen kunnen worden.