Toespraak Kees Vendrik over intracommunautaire btw-fraude

Toespraak | 20-04-2012

Dames en heren, geachte afgevaardigden van de Belgische, Luxemburgse en Nederlandse parlementen, van de Baltische Assemblée en de Nordic Council, welkom. En dames en heren van de organisatie.

Ik ben als lid van de Algemene Rekenkamer erg blij dat ik hier mijn verhaal mag doen, of eigenlijk moet ik zeggen; vervolgverhaal. Want in een iets andere samenstelling was u in 2010 ook al bijeen om over Intracommunautaire btw-fraude te spreken. Toen lag er een overkoepelend rapport van de rekenkamers van België, Duitsland en Nederland ter tafel. Inmiddels zijn we druk bezig met het wederom gezamenlijke vervolgrapport dat in september verschijnt.

Intracommunautaire btw-fraude, ofwel carrouselfraude, dames en heren, is een stille sloper. Als we haar d’r gang laten gaan kan het ons, de belastingbetalers, heel veel geld kosten.

Btw is een belangrijk belastingmiddel en een belangrijke bron van belastingopbrengsten.

In Nederland was de btw-opbrengst (omzetbelasting) in 2010 bijna € 42 miljard op een totaal aan belastingontvangsten van ongeveer € 135 miljard; dat is ruim 31%.  Afgemeten aan de ontvangsten, is de btw in Nederland, na de loon- en inkomstenbelasting, het belangrijkste belastingmiddel.

In Europa en zeker ook in Nederland kennen we een economische crisis en grote problemen rond de overheidsfinanciën. Echter, of er nu wel of geen sprake is van een crisis, een overheid moet zich er altijd van vergewissen dat de opbrengst uit de belastingen optimaal is. In slechte en in goede tijden is het belangrijk dat regels worden nageleefd en alle belastingplichtigen belasting betalen, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht. Grote fraudezaken ondermijnen het draagvlak om belastingen te betalen. Als het goed is stelt de Belastingdienst dus alles in het werk om “compliance” te versterken, fraudeurs op te sporen en de belastingopbrengst te optimaliseren. Dat geldt zeker voor een grote vis als de btw.

Destijds, in 2009, moesten wij helaas concluderen dat de aanpak van carrouselfraude veel effectiever kon. Zowel de samenwerking tussen de verschillende lidstaten als de inspanningen van de individuele belastingdiensten moesten op een hoger plan worden gebracht. Btw-fraudeurs moesten vaker en vooral sneller worden aangepakt, was de boodschap. Het ging bijvoorbeeld om grote hoeveelheden relatief dure goederen als computers en mobiele telefoons die tussen de lidstaten circuleerden. Voor leveringen tussen lidstaten geldt een nultarief. Over de goederen, die soms niet eens fysiek maar alleen maar op papier werden verhandeld, werd dus geen BTW afgedragen, maar werd wel de teruggaaf geïncasseerd in de volgende schakel van de keten.

Het Britse bureau Reckon becijferde in 2009 dat de lidstaten van de Europese Unie gezamenlijk een bedrag van meer dan 100 miljard euro zouden mislopen aan btw-opbrengsten1. Deze zogeheten VAT-gap werd becijferd als het verschil tussen de theoretische btw-opbrengsten op grond van statistische gegevens over het nationaal inkomen en de werkelijke btw-opbrengsten. Het is dus nadrukkelijk een indicatief, gestilleerd cijfer, dat een benadering geeft van de omvang van het probleem. In de hele unie zou het gaan om 12% van de theoretische btw-opbrengsten; Nederland sprong er nog relatief gunstig uit met een geraamde VAT-gap van 3%.

Bedacht moet hierbij worden dat de VAT-gap voor een belangrijk deel binnenlandse btw-fraude, onder andere zwart werken, betreft. De VAT-gap is dus zeker geen maat voor de omvang van intracommunautaire btw-fraude. Welke bedragen binnen de EU precies gemoeid zijn met carrouselfraude, is niet bekend. Daarop had ook  één van de conclusies aan het adres van onze eigen belastingdienst betrekking.

De management-informatie over de frequentie en omvang van intracommunautaire btw-fraude bleek nogal gebrekkig. De gegevens over carrouselfraude zaten, voor zover ze er waren, in een zwarte doos die zich maar moeilijk liet openen. De Belastingdienst had geen compleet overzicht van het aantal gevallen en het financieel belang van carrouselfraude, voor zover opgespoord. De informatiesystemen waren er niet op ingericht om informatie over dit soort zaken vast te houden en, om er maar eens een populair woord voor te gebruiken, van te leren.

Handmatig kwamen we, met veel slagen om de arm, tot de inschatting dat de Nederlandse schatkist door carrouselfraude over de jaren 2003-2007 minimaal € 650 miljoen was misgelopen. Dat is € 130 miljoen gemiddeld per jaar. De carrouselzaken vormden in deze periode slechts 6% van het totaal aantal btw-zaken, maar ze waren wel goed voor 75% van het totale fiscale nadeel. Het zijn dus zaken met een groot soortelijk gewicht; als de carrousel eenmaal draait en niet snel wordt ontdekt komt hij op volle toeren en is de fiscale schade in alle EU-lidstaten substantieel.

Hoe gaat de bestrijding van carrouselfraude in zijn werk en wat kan er beter? Ik neem u nog even mee terug naar ons rapport uit 2009 en zoom daarbij speciaal in op de Nederlandse situatie.    

Ondanks de grote financiële schade die ervan uit kan gaan was de aandacht voor deze vorm van fraude binnen de Belastingdienst in Nederland relatief bescheiden. De belastingdienst voerde er nauwelijks regie op en het onderwerp maakte bijvoorbeeld geen deel uit van de stuurcontracten met de belastingregio’s. Carrouselfraude leek met andere woorden niet hoog genoeg op de agenda te staan. Op het gebied van preventie, detectie en internationale samenwerking werden belangrijke kansen gemist.

Preventie is belangrijk omdat je daarmee het probleem bij de bron aanpakt. Je voorkomt ermee dat er lucratieve carrousels ontstaan, waarvan de schade later vaak niet meer is te verhalen. Dat is namelijk helaas kenmerkend voor deze vorm van fraude; via ploffers, missing traders en lege BV’s gaat de buit voor de fiscus haast letterlijk in rook op. Preventie was echter een ondergeschoven kindje. Belastingregio’s waren op dat moment weinig alert bij het mogelijk misbruik van btw-nummers, die cruciaal zijn om een carrousel te starten. De mogelijkheden om een btw-nummer te weigeren waren beperkt, hoewel bekend is dat sommige criminelen bij herhaling fraude plegen. Belastingregio’s kregen ook weinig tijd voor risicoanalyses, omdat btw-nummers met het oog op de klantvriendelijkheid snel verstrekt moeten worden. Hier was de slogan “Leuker kunnen we het niet maken, wel gemakkelijker” misschien iets te ver doorgeschoten. Zelfs onlangs kopte een krant nog: “’Debiel simpele fraude’ levert miljarden op”2. We drongen kortom aan op veel meer preventieve toetsing van btw-nummers op risicofactoren. De Belastingdienst moest haar pappenheimers beter leren kennen. Gelukkig is daar veel werk van gemaakt, zo heeft de staatssecretaris zojuist aangegeven.

Voor detectie, opsporing, gold grosso modo hetzelfde verhaal. Detectie is lonend omdat des te eerder fraudeurs de pas wordt afgesneden, des te lager de financiële schade.  

Ook hier gold dat binnen de regio’s op detectie gerichte controles van btw-aangiftes zeer beperkt waren. Het werken met risico-indicatoren stond nog in de kinderschoenen.    

Voor detectie geldt bovendien, meer dan voor preventie, dat de lidstaten elkaar hard nodig hebben en dat er informatie moet worden uitgewisseld. Het administratieve systeem dat de lidstaten hiertoe met elkaar hebben ontwikkeld, het VIES3, functioneerde echter slecht. Idealiter koppelt dit systeem de aangiften van de btw aan de levering van goederen tussen handelaren in de lidstaten. In de praktijk kan deze ‘matching’ van transacties echter nauwelijks plaatsvinden en is de aansluiting er vaker niet dan wel. De uitdaging ligt hier dus in de ontwikkeling van een sluitend systeem op transactieniveau. Maar daarvoor zou een geharmoniseerd stelsel van elektronisch factureren nodig zijn en dat is, zelfs in het huidige ICT-tijdperk, nog toekomstmuziek.   

De techniek laat ons op dit punt dus nog goeddeels in de steek. De lidstaten moeten het daarom vooral hebben van het onderling uitwisselen van signalen en het delen van elkaars informatie over daders en risico’s. Ook die spontane informatie-uitwisseling liet echter te wensen over. De procedures die men hiervoor had bedacht waren te tijdrovend en omslachtig. De signalen blijven in veel lidstaten op de plank liggen en verschillen in nationale regelgeving zaten in de weg.

Wanneer de fraude-eenheden van de lidstaten, zoals in Nederland de FIOD, elkaar wel weten te vinden, werpt dat wel snel vruchten af. Daarbij gaat het immers veelal om concrete signalen en daderinformatie. Samen met het Verenigd Koninkrijk is de afgelopen jaren bijvoorbeeld gewerkt aan de opsporing van een carrousel waarbij meer dan honderd miljoen euro in het spel was. Over een aantal van dit soort grote zaken hebben we nog onlangs in de kranten kunnen lezen. Het is goed dat dergelijke zaken nu voor de rechter komen want daar gaat een sterke voorbeeldwerking van uit.   

Een belangrijk aandachtspunt bij deze internationale samenwerking, die tegenwoordig via het Eurofisc-netwerk loopt, is dat het natrekken van elkaars informatieverzoeken veel capaciteit kost. Omdat het werk is dat wel veel rendement oplevert drongen wij er destijds op aan hiervoor voldoende personeel vrij te maken. Dat leek ons een effectieve investering.

Hoe is door de staatssecretaris op ons rapport gereageerd en hoe staan de zaken er nu voor? De heer Weekers heeft u zojuist al bijgepraat en ons eigen vervolgonderzoek verschijnt pas in september maar laat ik toch alvast een aantal indrukken vanuit de Algemene Rekenkamer met u delen.

Wij constateren dat ons rapport bij de Belastingdienst een impuls heeft gegeven aan de bestrijding van de intracommunautaire btw-fraude. De staatssecretaris, voorganger van de heer Weekers, erkende dat er sprake was van wat hij noemde “een nalevingstekort” en stuurde een ambitieuze brief naar de Tweede Kamer. Deze brief en het rapport zijn ook uitgebreid in de Kamer besproken; een aantal van u was bij deze besprekingen aanwezig. Dat geldt in het bijzonder voor de staatssecretaris; de heer Weekers voerde destijds als Kamerlid het woord voor zijn fractie. Hij zei toen; “Ik vind dat de staatssecretaris en de Kamer hier bovenop moeten zitten. Dit fenomeen moet namelijk met wortel en tak worden uitgeroeid”. Dat zijn krachtige woorden die doen vermoeden dat de heer Weekers blij zal zijn dat hij inmiddels zelf diegene is die aan de knoppen mag draaien!

Een belangrijke toezegging die illustreerde dat ons rapport serieus werd opgepakt was dat er 38 fte extra op de bestrijding van btw-fraude werd gezet. Hoewel de staatssecretaris erkende dat het ging om een verschuiving van capaciteit binnen de organisatie, lijkt dit in ieder geval een teken dat carrouselfraude hoger op de agenda van de Nederlandse belastingdienst terecht is gekomen. Ons beeld is dat er binnen de dienst meer aandacht is voor carrouselfraude en dat de aanpak meer regie kent. Of de bestuurlijke informatievoorziening daadwerkelijk verbeterd is, de zwarte doos waar ik het eerder over had, is nog onderwerp van ons onderzoek.

Een positief punt is dat er een meldpunt carrouselfraude is ingericht waar klokkenluidende ondernemers terecht kunnen. Een interessante vraag is hoeveel en wat voor soort meldingen daar binnenkomen en hoe die worden opgepakt.

Op de achtergrond van ons onderzoek speelt natuurlijk dat we momenteel te maken hebben met een krimpende rijksdienst. Deze krimp doet zich ook in sterke mate voor bij uitvoerende instanties als de Belastingdienst. Dit zet een spanning op de reguliere taken èn op de ambities van de dienst. Het zou kunnen dat de Belastingdienst wat dit betreft tegen bepaalde grenzen aan gaat lopen.

Welke ontwikkelingen zien we op het Europese niveau?

Sinds ons vorige rapport is er helaas maar weinig verbeterd in de toepassing van het eerdergenoemde VIES-systeem. Voor een deel van de handelaren is er wel een versnelling doorgevoerd van kwartaal- naar maandopgaven, maar dat lost de bestaande ‘matchingproblemen’ niet op. Dit blijft een zwakke schakel in de aanpak van carrouselfraude.

Hetzelfde geldt voor de uitwisseling van internationale informatieverzoeken. Waar dat goed gaat is het eerder een verdienste van de verschillende betrokkenen in de lidstaten dan van de daarvoor ingerichte systemen en procedures. Het overleg en de uitwisseling over zaken via een platform als Eurofisc levert wel resultaten op. Maar over een schijnbaar simpele stap als een eenduidige procedure voor registratie en deregistratie van internationaal opererende bedrijven wordt men het maar niet eens. De fiscaliteit blijft in hoge mate een terrein waarop de nationale soevereiniteit maatgevend is en dan komen veranderingen maar langzaam tot stand. Zo blijven watervlugge criminelen profiteren van een systeem, namelijk het nultarief tussen lidstaten, dat destijds slechts bedoeld was als tijdelijke oplossing!

Toch gloren er misschien een paar lichtpuntjes aan het Europese firmament. Zo heeft de Europese Commissie zoals u weet een groenboek btw gepubliceerd. De lidstaten hebben hierop kunnen reageren en er ligt inmiddels een mededeling van de Commissie. Daarin wordt gewag gemaakt van een “snel reactiemechanisme” om beter op te kunnen treden tegen zaken als carrouselfraude. Ook wordt er over benchmarks gesproken en over het beter leren van elkaars ervaringen. Zoals u hier bij elkaar zit, doet u dat in feite al in klein comité. U kunt, als Benelux-smaldeel, uw ministers “opduwen” richting meer Europese daadkracht. Het vervolg op het groenboek zou hiervoor toch enig momentum moeten bieden.

Wij proberen op onze beurt hetzelfde binnen de Europese gemeenschap van rekenkamers. Er bestaat al jaren een btw-werkgroep (VAT Working Group) waarin de verschillende rekenkamers hun kennis op dit gebied delen. Het gezamenlijke onderzoek van de Duitse, Belgische en Nederlandse rekenkamers komt hier ook uit voort. Samenwerking tussen lidstaten en dus ook tussen rekenkamers is nu eenmaal essentieel bij een grensoverschrijdend probleem als carrouselfraude, dat zich telkens in nieuwe gedaanten voor zal blijven doen. Wie de media een beetje in de gaten heeft gehouden weet dat de fraude zich inmiddels ook heeft voorgedaan in sectoren als de paardenfokkerij en de automobielindustrie. En de staatssecretaris vertelde al over de activiteiten met betrekking tot de handel in emissierechten en de elektriciteitssector.   

Waakzaamheid blijft kortom geboden. Wij beloven dat we er bovenop blijven zitten en erover blijven rapporteren want, zoals onze collega’s bij de Europese fraudebestrijder OLAF het uitdrukken;

“The more people know about fraud, the more they discuss it and the better society can fight it”.

Laat dat een motto zijn voor onze gezamenlijke aanpak.  

Dank voor uw aandacht.

1. Reckon, Study to quantify and analyse the VAT gap in the EU-25 Member States, september 2009.
2. Haarlems Dagblad, 17 maart 2012.
3. VAT Information Exchange System, VIES.