Coronarekening - mei 2023 (editie 8)
De rijksoverheid heeft in 2022 € 15,2 miljard uitgegeven aan maatregelen om de gevolgen van de coronacrisis op te vangen.1 In totaal komen de gerealiseerde uitgaven aan coronacrisismaatregelen van 2020 tot en met 2022 en de nog te verwachte uitgaven van 2023 uit op € 82,9 miljard. In onze update van december 2022 bedroeg dit nog € 87,6 miljard. Dat is nu € 4,7 miljard minder. Dat komt doordat de gerealiseerde uitgaven in 2022 lager uitvielen dan eerder verwacht.
In het voorjaar van 2023 verklaarde het kabinet dat de coronacrisis ten einde is. Dat betekent niet dat we nu de eindafrekening van de coronacrisismaatregelen kunnen opstellen. Het kabinet geeft namelijk ook in 2023 nog geld uit aan coronacrisismaatregelen (€ 5,5 miljard begroot). En de afhandeling van de verstrekte subsidies, leningen en garanties en de uitgestelde belastingen lopen ook na 2023 door. Het kabinet heeft verschillende evaluaties aangekondigd. Deze moeten de komende jaren antwoord geven op de vraag of de coronacrisismaatregelen doelmatig en doeltreffend waren.
In deze achtste webpublicatie van 17 mei 2023 van onze Coronarekening gaan we in op de uitgaven aan coronacrisismaatregelen in 2022 en op de vraag of dit publieke geld zorgvuldig is besteed. Daarbij komen ook de uitkomsten van ons verantwoordingsonderzoek 2022 aan bod.
1 Dit zijn de realisatiecijfers 2022 van de coronacrisismaatregelen. Deze zijn overgenomen uit de departementale jaarverslagen. De minister van Financiën rapporteert voor coronasteun een bedrag van € 11,0 miljard. Het verschil ontstaat onder meer doordat de minister van Financiën netto-overzichten maakt, wat betekent dat de ontvangsten en uitgaven zijn samengenomen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij de NOW, waar € 4,0 miljard aan ontvangsten is gerealiseerd.
Sinds de zomer van 2020 tot aan december 2023 waren de gedetailleerde gegevens te vinden in het bijbehorende dashboard. Dit dashboard wordt niet meer actief aangeboden. De gegevens (en gebruikte code) van alle gepubliceerde versies zijn te vinden op onze GitLab-pagina.
Ontwikkeling uitgaven coronacrisismaatregelen
Sinds de coronacrisis in 2020 begon houden we een overzicht bij van de coronacrisismaatregelen die de verschillende ministers hebben uitgevoerd. Hieronder is te zien welke uitgaven zij de afgelopen 3 jaar deden, en welke uitgaven zijn begroot voor 2023. In 2021 zijn de meeste uitgaven gedaan, € 33,2 miljard. Na dat jaar is een daling te zien in 2022. De daling komt doordat het steunpakket voor bedrijven in april 2022 is stopgezet. Hiermee zijn de grootste maatregelen na 2021 qua uitgaven, de NOW (SZW) en TVL (EZK), gestopt.
Andere grote maatregelen van 2021 betroffen de gezondheidszorg (VWS). Ook op dit vlak is het beleid in april 2022 aangepast: het was voldoende om een zelftest te doen. Daardoor kwamen er veel minder mensen naar de GGD om zich te laten testen. De capaciteit van de GGD’en en de veiligheidsregio’s is daarna afgeschaald. Zie hiervoor de Kamerbrief van de ministers van VWS en SZW aan de Tweede Kamer van 1 april 2022: Kamerstuk 25 295 - Infectieziektenbestrijding
Figuur 1. Uitgaven per jaar naar begrotingshoofdstuk
| jaar_label | Overig | OCW | IenW | BZK | EZK | VWS | SZW |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2020 | 0,9 | 0,7 | 1,0 | 1,7 | 2,8 | 5,1 | 16,8 |
| 2021 | 0,3 | 4,0 | 1,3 | 1,9 | 6,1 | 8,2 | 11,3 |
| 2022 | 0,2 | 4,0 | 1,1 | 0,6 | 3,7 | 3,9 | 1,8 |
| 2023 (begroot) | 0,1 | 1,4 | 0,2 | 0,0 | 0,6 | 2,7 | 0,5 |
Afname totale uitgaven in 2022
De minister van OCW heeft in 2022 het meest uitgegeven aan coronacrisismaatregelen (€ 4,0 miljard). De ministers van VWS en EZK volgen met € 3,9 en € 3,7 miljard. De uitgaven van de minister van SZW, die in voorgaande jaren het meeste uitgaf, daalden het sterkst: van € 11,3 miljard in 2021 naar € 1,8 miljard in 2022.
Figuur 2. Uitgaven coronacrisismaatregelen zichtbaar per begrotingshoofdstuk
| ministerie | 2020 | 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|
| SZW | 16,849 | 11,325 | 1,776 |
| VWS | 5,054 | 8,21 | 3,871 |
| EZK | 2,843 | 6,144 | 3,725 |
| OCW | 0,715 | 3,979 | 4,036 |
| BZK | 1,694 | 1,863 | 0,58 |
| IenW | 0,969 | 1,328 | 1,067 |
| LNV | 0,259 | 0,225 | 0,165 |
| Financiën | 0,353 | 0,051 | -0,011 |
| BHOS | 0,139 | 0 | |
| JenV | 0,137 | 0,046 | 0 |
Beroep op maatregelen veranderde
De figuur hieronder laat zien dat het kabinet in 2022 veel minder aan de NOW en de TVL heeft uitgegeven dan in 2021, respectievelijk € 8,5 miljard en € 2,0 miljard. Beide maatregelen zijn per 1 april 2022 gestopt, wat lagere uitgaven verklaart. De definitieve vaststelling van de NOW en TVL volgde pas begin 2023. Hiermee kunnen ook uitgaven gemoeid zijn. Verder besteedde de minister van VWS minder dan begroot aan maatregelen in de gezondheidszorg. Voorbeelden zijn verlaging van de testcapaciteit (€ 1,7 miljard) en verminderde inzet van de GGD (met € 1,1 miljard). Een deel van deze verlaging is na de Najaarsnota bijgesteld.
De minister van OCW heeft in 2022 de uitgaven aan 2 coronacrisismaatregelen juist verhoogd. Het gaat hier om het Nationaal Programma Onderwijs (NP Onderwijs) en het steunpakket voor de culturele en creatieve sector.
Figuur 3. Grootste verschil in uitgaven 2022 ten opzichte van 2021
| maatregel_jaarverslag | OCW | VWS | SZW | EZK |
|---|---|---|---|---|
| NP Onderwijs maatregelen | 0,6 | |||
| Extra steun voor de culturele en creatieve sector | 0,2 | |||
| Overige maatregelen (plafond Rijksbegroting) | -0,2 | |||
| Tweede cultuurpakket | -0,2 | |||
| Zorgbonus | -0,8 | |||
| Tozo | -0,9 | |||
| GGD'en en veiligheidsregio's | -1,1 | |||
| Testcapaciteit | -1,7 | |||
| Tegemoetkoming vaste lasten (TVL) | -2 | |||
| NOW | -8,5 |
Gerealiseerde uitgaven coronacrisismaatregelen 2022
In deze publicatie belichten we de uitgaven die de ministers per begrotingshoofdstuk hebben gedaan in 2022, via welke financiële instrumenten het geld is uitgegeven en voor welke doelgroepen de uitgaven bestemd waren. Daarnaast vermelden we de top 10 grootste uitgaven van coronacrisismaatregelen in 2022.
Top 10 uitgaven coronacrisismaatregelen 2022
De maatregel met de grootste omvang is het NP Onderwijs (€ 3,6 miljard) van OCW. Dit programma is bedoeld om achterstanden in het onderwijs aan te pakken. Daarna volgt de TVL met € 3,5 miljard aan uitgaven. Aan een andere maatregel voor bedrijven, de NOW, is € 1,2 miljard uit gegeven. Die staat daarmee op de vierde plaats. Daartussenin, op de derde plaats, staan maatregelen voor de gezondheidszorg (VWS) met onder meer bijdragen aan GGD’en en veiligheidsregio’s (€ 1,8 miljard).
Figuur 4. Top 10 coronacrisismaatregelen 2022 naar ministerie
| maatregel_jaarverslag | OCW | EZK | VWS | SZW | IenW |
|---|---|---|---|---|---|
| NP Onderwijs maatregelen | 3,6365 | ||||
| Tegemoetkoming vaste lasten (TVL) | 3,48658 | ||||
| GGD'en en veiligheidsregio's | 1,785 | ||||
| NOW | 1,208 | ||||
| Beschikbaarheidsvergoeding ov | 1,031 | ||||
| Vaccinontwikkeling, implementatie en medicatie | 0,881 | ||||
| Testcapaciteit | 0,564 | ||||
| Tozo | 0,281 | ||||
| Extra steun voor de culturele en creatieve sector | 0,2521 | ||||
| Capaciteit ic | 0,162 |
Instrumenten
Subsidies (zoals de TVL en NOW) en opdrachten (zoals bijdragen aan GGD’en) zijn de voornaamste instrumenten in de coronacrisis. Binnen het NP Onderwijs zijn diverse instrumenten ingezet. Het gaat onder andere om bekostiging en subsidies.
Figuur 5. Subsidies in 2022 grootste uitgavenpost
| instrument | uitgaven x € 1 miljard |
|---|---|
| Subsidie | 6,6346 |
| diverse instrumenten NP Onderwijs | 3,6365 |
| Opdrachten | 2,7334 |
| Onbekend | 1,0121 |
| Bijdrage aan medeoverheden | 0,6507 |
| Inkomensoverdrachten | 0,3640 |
| Overig | 0,1783 |
Doelgroepen
De uitgaven in 2022 zijn voor het grootste deel aan bedrijven besteed (€ 6,5 miljard), gevolgd door uitgaven aan onderwijs (€ 3,7 miljard) en zorg (€ 3,6 miljard). Steun aan ondernemingen, bij de NOW gericht op hun voortbestaan en behoud van werkgelegenheid, is vaak verstrekt in de vorm van een voorschot (TVL, de Tozo en NOW). Of dat rechtmatig is gebeurd, kan pas achteraf gecontroleerd worden.
Het ging om grote uitgaven, opgebracht door burgers en bedrijven. Die moeten ervan kunnen uitgaan dat het juiste bedrag op de juiste plek is terechtgekomen. Dat dit niet onmogelijk is, hebben de ministers van SZW en EZK bewezen. Beide ministers kunnen de verstrekte voorschotten goed verantwoorden.
Ook het Ministerie van VWS rekende in 2022 een groot bedrag aan voorschotten af , € 16,7 miljard. Het ministerie stak veel energie in het rechtmatig verantwoorden van geld dat eerder verstrekt is om de coronacrisis te bestrijden. In een aantal gevallen is dat gelukt, zoals bij de bonusregeling voor zorgpersoneel. In andere gevallen is dat niet gelukt, omdat de benodigde informatie ontbreekt. Een voorbeeld is dat de geleverde prestatie niet volledig kon worden onderbouwd.
In totaal kan bij het Ministerie van VWS de rechtmatigheid van € 5,1 miljard aan verstrekte voorschotten niet worden vastgesteld. Dit is een fors deel, ook in vergelijking met 2021. In dat jaar rekende het ministerie voor € 9,7 miljard af aan voorschotten. Daarbij ontstonden voor € 787,1 miljoen fouten en onzekerheden inzake de rechtmatigheid.
Figuur 6. Meeste uitgaven 2022 naar bedrijven
| doelgroep | uitgaven x 1 € miljard |
|---|---|
| Bedrijven | 6,4772 |
| Onderwijs | 3,7107 |
| Zorg | 3,6050 |
| Overig | 0,6958 |
| Medeoverheden | 0,4371 |
| Onbekend | 0,1578 |
| Onderzoek | 0,1260 |
Ontvangsten coronacrisismaatregelen 2022
De coronacrisismaatregelen hebben ook invloed op de ontvangsten van de rijksoverheid. In 2020 en 2021 leidden de maatregelen tot lagere ontvangsten bij het Ministerie van Financiën. Dat kwam doordat er minder geld binnenkwam uit boetes, schikkingen en invorderingsrente. In 2022 leidden de coronacrisismaatregelen tot meer ontvangsten (€ 4,5 miljard. Dit komt door de definitieve vaststelling van subsidies zoals de NOW (SZW) en TVL (EZK). Ondernemers die een te hoog voorschot ontvingen, moesten het te veel ontvangen bedrag terugbetalen.
Figuur 7. Ontvangsten per jaar naar begrotingshoofdstuk
| jaar_label | Financiën | EZK | SZW |
|---|---|---|---|
| 2020 | -1,044 | 0,035 | |
| 2021 | -0,4894 | 0,4622 | |
| 2022 | -0,0726 | 0,4303 | 4,167 |
| 2023 (begroot) | -0,0735 | 0,1926 |
Ontvangsten door terugbetalingen
De meeste ontvangsten komen uit terugbetalingen van de NOW (€ 4,0 miljard) en de steunmaatregelen KLM (€ 0,3 miljard ).
Een deel van de bedrijven die steun kregen, moet wachten op de definitieve vaststelling van bijvoorbeeld de NOW en TVL. Een deel van de bedrijven krijgt bij de afrekening extra subsidie. Maar bij veel ondernemers wordt geld teruggevorderd. Zo heeft de minister van SZW in 2022 voor bijna € 4 miljard terugontvangen aan te veel voorgeschoten NOW-bedragen. Voor de TVL heeft de minister van EZK in het afgelopen jaar € 276 miljoen terugontvangen. In verband met de lening en garantie voor KLM ontving de minister van Financiën € 316 miljoen. Aangezien de vaststelling van de bedragen de komende jaren doorgaat, zullen er meer nabetalingen en terugvorderingen volgen.
Net als in 2020 en 2021 zijn er negatieve ontvangsten, doordat de invorderingsrente was verlaagd naar 0,01%. Na 30 juni 2022 wordt deze stapsgewijs weer verhoogd. Tot en met 31 maart 2022 konden ondernemers belastinguitstel krijgen. De uiterlijke datum waarop zij moesten beginnen met de aflossing van de opgebouwde schuld was 1 oktober 2022. Dit vermindert de ontvangsten, onder meer uit boetes. Zie hiervoor het Jaarverslag en slotwet Ministerie van Financiën en Nationale Schuld 2022.
De Belastingdienst moet tot uiterlijk 2027 wachten totdat uitgestelde belastingen worden betaald. Het gaat hierbij om aanzienlijke bedragen. Volgens het Financieel Jaarverslag Rijk (FJR) 2022 hadden op 1 oktober 2022 266.000 ondernemers een openstaande belastingschuld, met een totale waarde van € 19,6 miljard.
Het is op dit moment van schrijven niet te voorzien of alle uitstaande belastingschulden inbaar zullen blijken. Verschillende overkoepelende bedrijvenorganisaties hebben aandacht gevraagd voor de haalbaarheid van betalingen van een (deel) van de belastingschulden door met name MKB.
Figuur 8. Top 10 ontvangsten coronacrisismaatregelen 2022 naar ministerie
| maatregel | SZW | Financiën | EZK | SZW |
|---|---|---|---|---|
| NOW | 3,951 | |||
| Steunmaatregelen KLM | 0,316 | |||
| Tegemoetkoming vaste lasten (TVL) | 0,276 | |||
| Tozo | 0,217 | |||
| Begrotingsreserve GO-Corona | 0,076 | |||
| Corona Overbruggingslening (COL) | 0,033 | |||
| Voucherkredietfaciliteit en leningsfaciliteiten reissector | 0,021 | |||
| Kosten vervolging | -0,085 | |||
| Boetes en schikkingen | -0,091 | |||
| Belasting- en invorderingsrente | -0,217 |
Resultaten: krijgen we waar voor ons belastinggeld?
Het kabinet heeft tot en met 2022 zo’n € 77 miljard uitgegeven aan crisismaatregelen. We hebben geconstateerd dat niet al dat geld zorgvuldig is uitgegeven en dat verwacht mag worden dat een deel van het geld wordt terugbetaald. Belastingbetalers – burgers en bedrijven – mogen ook verwachten dat het belastinggeld zinnig en zuinig wordt besteed. Het monitoren van uitgaven en prestaties en het uitvoeren van beleidsevaluaties zijn instrumenten om na te gaan of het geld effectief wordt ingezet.
Door het ontbreken van duidelijke doelen en gestandaardiseerde afspraken over de verantwoording, is van sommige maatregelen lastig vast te stellen of het geld zinnig en zuinig is besteed. In onze vorige webpublicaties noemden we – kijkend naar de ontwikkeling van het aantal faillissementen en de werkloosheid – de sociaal-economische steunmaatregelen waarschijnlijk effectief. Of dit echt het geval is, gaat het kabinet nader onderzoeken. Het kabinet heeft hiervoor een aantal evaluaties voorzien. Meer informatie hierover is te vinden in het kamerstuk Evaluatie-aanpak corona steunpakketten.
In 2024 zal aan de Tweede Kamer de opzet van een studie worden gepresenteerd. Hiermee wil het kabinet in kaart brengen hoe doelmatig en doeltreffend de steunpakketten zijn geweest en wat lessen voor toekomstige crises zijn. De Tweede Kamer is gestart met voorbereidingen voor een parlementaire enquête naar het verloop van de coronacrisis in Nederland.