Coronarekening - mei 2022 (editie 7)

Sinds de zomer van 2020 tot aan december 2023 waren de gedetailleerde gegevens te vinden in het bijbehorende dashboard. Dit dashboard wordt niet meer actief aangeboden. De gegevens (en gebruikte code) van alle gepubliceerde versies zijn te vinden op onze GitLab-pagina.

Ontwikkeling budget 2021

Gedurende het jaar wordt de begroting bijgesteld. Voordat we ingaan op de gerealiseerde bedragen van de coronacrisismaatregelen kijken we naar het verloop van het door de ministers begrote budget in 2021. We beginnen bij het verloop van het budget en eindigen bij de coronacrisismaatregelen die het meest zijn gewijzigd in het laatste deel van het begrotingsjaar.

Ontwikkeling collectieve uitgaven

De totale verwachte collectieve uitgaven bedroegen in de ontwerpbegroting van 2021 € 327 miljard. In de voorjaarsnota werd dit naar boven bijgesteld (€ 359 miljard) en in de najaarsnota vervolgens naar beneden bijgesteld (€ 354 miljard). Uiteindelijk bedraagt de realisatie € 347 miljard. Onderstaande figuur laat zien dat de hogere uitgaven hoofdzakelijk de rijksbegroting betreffen.

Ontwikkeling uitgaven coronacrisismaatregelen

Voor de coronacrisismaatregelen geldt ook dat het budget gedurende het jaar 2021 fors is gewijzigd. De grootste wijziging is te zien tussen de ontwerpbegroting (€ 12 miljard) en de voorjaarsnota (€ 42 miljard). Dit komt doordat na het indienen van de ontwerpbegroting diverse maatregelen, waaronder Noodmaatregel Overbrugging werkgelegenheid (NOW) en Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL), zijn verlengd. Door het opstarten van het Nationaal Programma (NP) Onderwijs is er ook een sterke toename bij OCW. In de zesde webpublicatie van de coronarekening in december 2021 zijn we dieper ingegaan op deze wijzigingen. Na de Voorjaarsnota zijn de begrote uitgaven naar beneden bijgesteld. Uiteindelijk bedroeg de realisatie van coronacrisismaatregelen € 33 miljard, oftewel bijna 10% van de totale rijksbegroting.

Wijziging coronacrisismaatregelen na laatst bekende begroting

Wanneer we inzoomen op het verschil tussen de realisatie en de laatst bekende begrotingen dan blijkt vooral minder te zijn uitgegeven dan geraamd bij de TVL (€1,0 miljard) en aan maatregelen in de gezondheidszorg (VWS). De maatregel waarbij het verschil tussen verwachte en gerealiseerde uitgave het grootste is, is de testcapaciteit. De uitgaven hieraan zijn € 1,26 miljard lager dan in de najaarsnota werd begroot (€ 3,52 miljard).

Gerealiseerde uitgaven coronacrisismaatregelen 2021

De gerealiseerde uitgaven zijn vanuit diverse invalshoeken te benaderen. In deze publicatie belichten we de uitgaven per begrotingshoofdstuk, via welke financiële instrumenten het is uitgegeven en daarnaast voor welke doelgroepen de uitgaven bestemd waren. Daarnaast vermelden we de top 10 grootste uitgaven van coronacrisismaatregelen in 2021.

Uitgaven per begrotingshoofdstuk / ministerie

Net als in 2020 hebben de ministers van SZW, VWS en EZK het meeste uitgegeven aan coronacrisismaatregelen. Bij het Ministerie van SZW (€ 11,3 miljard) en het Ministerie van EZK (€ 6,1 miljard) gaat het hoofdzakelijk om steun voor bedrijven. Bij het Ministerie van VWS (€ 8,2 miljard) gaat het grotendeels om maatregelen voor de bestrijding van de pandemie.

In de uitgaven waren enkele verschuivingen te zien. Verhoudingsgewijs gaven de Ministeries van OCW en VWS in 2021 meer geld uit, respectievelijk aan het NP Onderwijs en verruiming van het testbeleid en ontwikkeling en aankoop van vaccins. Het Ministerie van SZW gaf in 2021 minder uit aan coronacrisismaatregelen als Tozo en NOW dan in 2020.

Top 10 coronacrisismaatregelen 2021

De qua financiële omvang grootste twee coronacrisismaatregelen betreffen subsidies voor bedrijven: de NOW (€ 9,7 miljard) van SZW en de TVL (€ 5,5 miljard) van EZK. De derde grootste maatregel in omvang is het NP Onderwijs (€ 3,0 miljard) van OCW. Dit programma bestaat uit verschillende instrumenten en is bedoeld om achterstanden in het onderwijs aan te pakken. Vervolgens gaat het om maatregelen voor de gezondheidszorg (VWS) met onder meer bijdragen aan GGD’en en veiligheidsregio’s (€ 2,9 miljard) en bijdragen ten behoeve van de testcapaciteit (€ 2,3 miljard).

Instrumenten

Subsidies (zoals de NOW) en opdrachten (zoals bijdragen aan GGD’en) zijn de voornaamste instrumenten om financiële steun in de coronacrisis te verlenen. Het kabinet maakt daarnaast gebruik van onder meer inkomensoverdrachten, garanties en leningen. Garanties zijn een vorm van verzekeren en leiden pas tot uitgaven wanneer er een beroep op wordt gedaan. Ministers moeten er wel voor zorgen dat het maximale bedrag als verplichting in de begroting wordt opgenomen. Binnen het NP Onderwijs worden diverse instrumenten ingezet, deze is daarom in onderstaande grafiek opgenomen onder de categorie ‘onbekend’.

Doelgroepen

Steun voor bedrijven maakt in 2021 het grootste deel uit van de uitgaven (€ 17,3 miljard), gevolgd door uitgaven aan de publieke gezondheid (€ 7,8 miljard) en onderwijs (€ 3,7 miljard). Steun voor provincies en gemeenten (€ 1,8 miljard) en voor het openbaar vervoer (€ 1,1 miljard) binnen de doelgroep overig zijn daarnaast grote uitgavenposten.

Bedrijven worden ook ondersteund in de vorm van uitstel van belastingen. Eind 2021 beliep het bedrag dat hiermee in 2 jaar was gemoeid € 18,5 miljard, meldt het Financieel Jaarverslag Rijk (FJR). € 5,5 miljard daarvan betreft 2021. Uitstel betekent dat bedrijven dit bedrag nog wel moeten terugbetalen. Deze terugbetaling is 1 oktober 2022 gestart en ondernemers hebben 5 jaar de tijd om de schuld af te lossen.

Gerealiseerde ontvangsten coronacrisismaatregelen

Fiscale maatregelen

Anders dan in 2020 zijn de belasting- en premieontvangsten in 2021 hoger dan verwacht. Uit het FJR blijkt dat de ontvangsten € 29,3 miljard hoger waren. Dit komt enerzijds door een sombere inschatting vooraf en anderzijds door een gunstiger ontwikkeling van de economie. Volgens het FJR houdt het laatste verband met de coronacrisismaatregelen van het kabinet.

Voor ondernemers is, zoals hiervoor genoemd, de mogelijkheid van belastinguitstel een financieel omvangrijke maatregel geweest. Hierdoor verschuiven de opbrengsten van verscheidene belastingen naar komende jaren. Daarbij is de vraag in hoeverre belastinguitstel tot belastingafstel leidt, bijvoorbeeld vanwege faillissementen. In het FJR wordt dit bedrag voor 2021 geschat op € 251 miljoen.

Niet-belastingontvangsten

Naast de belasting- en premieopbrengsten zijn er ook ontvangsten bij de rijksbegroting. Het gaat hierbij om zowel positieve als negatieve ontvangsten. Negatieve ontvangsten zien we hoofdzakelijk bij het Ministerie van Financiën. Daar wordt minder geld geïnd voor onder meer boetes, schikkingen en invorderingsrente. Positieve ontvangsten hebben voornamelijk te maken met terugbetaalde subsidies.

Resultaten: krijgen we waar voor ons belastinggeld?

Net als in mei 2021 stellen we de vraag: zijn de miljarden euro’s aan coronacrisismaatregelen goed besteed publiek geld? En net als vorig jaar is deze vraag - op basis van openbare stukken - niet goed te beantwoorden.

Dit komt onder andere doordat de maatregelen en bijbehorende bedragen zowel tussen als binnen bepaalde begrotingshoofdstukken soms moeilijk te volgen zijn. Ministers stellen hun begrotingen op verschillende manieren op en hanteren verschillende termen voor dezelfde begrippen. Dit maakt dat ze lastig te vergelijken zijn. Binnen begrotingshoofdstukken komt het ook dit jaar voor dat maatregelen uit beeld verdwijnen, bijvoorbeeld omdat de budgetten worden samengevoegd met die van andere maatregelen. Hierdoor valt niet altijd meer na te gaan wat de uiteindelijke uitgaven aan specifieke maatregelen zijn. Daarbij merken we opnieuw op dat het grote aantal tussentijdse wijzigingen van budgetten in begrotingshoofdstukken en nota’s van wijziging het zicht hierop niet duidelijker maakt.

Daarnaast is ook de uitvoering van de maatregelen niet altijd goed te volgen. We illustreren dit aan de hand van een drietal clusters van maatregelen: maatregelen met betrekking tot onderwijs, maatregelen met betrekking tot zorg en sociaal-economische maatregelen. Tijdens het verantwoordingsonderzoek 2021 is gebleken dat een groot deel van de fouten en onzekerheden inzake de rechtmatigheid coronacrisismaatregelen betreft.

Onderwijs

Voor het onderwijs is het meeste uitgegeven aan het NP Onderwijs (€ 3 miljard). Dit geld gaat naar onderwijsinstellingen op alle onderwijsniveaus en naar gemeenten. Gemeenten krijgen geld vanwege hun rol bij de organisatie van voorschoolse educatie en hun betrokkenheid bij scholen in het primair en voortgezet onderwijs. De scholen zijn vrij om te bepalen welke leerlingen hulp krijgen en op welke manier. In ons verantwoordingsonderzoek 2021 Ministerie van OCW geven wij echter aan dat de minister de doelen van het NP Onderwijs onvoldoende duidelijk heeft gemaakt, waardoor hij na afloop van het programma niet zal kunnen beoordelen of deze grote investering in het onderwijs het gewenste effect heeft gehad. De minister van OCW geeft in zijn bestuurlijke reactie op dit verantwoordingsonderzoek aan deze analyse te delen en dat de doelstellingen en bijbehorende indicatoren nader worden uitgewerkt. Wij zijn positief over dit voornemen van de minister en zien dit als een doorbraak in het denken over de relatie tussen financiële en de inhoudelijke informatie.

In hetzelfde verantwoordingsonderzoek concluderen wij dat bij sommige subsidies aan onderwijsinstellingen het beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan ontoereikend is. Dat geldt onder andere voor 2 omvangrijke subsidieregelingen van het NP Onderwijs. Van in totaal € 691 miljoen is onzeker of de scholen dit volgens de regels hebben uitgegeven.

Zorg

Voor de maatregelen in de zorg (bijna een kwart van de uitgaven in 2021, € 7,8 miljard) is de geldstroom niet eenvoudig te volgen. Zo is uit de jaarrekening van VWS niet eenduidig af te leiden aan welke organisaties geld voor bijvoorbeeld testcapaciteit wordt uitgegeven. Het ministerie van VWS publiceert geen informatie over welke leveringen of diensten door welke organisatie zijn uitgevoerd en hoeveel publiek geld dat heeft gekost. De publieke verantwoording betreft vrijwel alleen het bedrag dat in totaal is uitgegeven, niet wie er wat voor heeft gerealiseerd.

In ons verantwoordingsonderzoek 2021 Ministerie van VWS  hebben wij, net als vorig jaar, onrechtmatigheden in coronagerelateerde uitgaven geconstateerd. In 2021 was 21% van de coronagerelateerde uitgaven en 37% van de coronagerelateerde verplichtingen onzeker, danwel onrechtmatig. In 2020 waren deze cijfers met 42% en 69% nog hoger, wat betekent dat het bedrag aan onzekere en onrechtmatige uitgaven en verplichtingen relatief flink is afgenomen.

Sociaal-economische maatregelen

Bedrijven ontvingen steun van de rijksoverheid in de vorm van subsidies (bijvoorbeeld NOW en TVL) en uitgestelde belastingen. Dit betreft iets meer dan de helft van de uitgaven aan coronacrisismaatregelen in 2021. De subsidies hadden tot doel om ondernemers en bedrijven in de coronatijd te ondersteunen, om daarmee faillissementen en ontslaggolven tegen te gaan. Op basis van het aantal faillissementen en de werkeloosheidscijfers lijkt de steun effectief te zijn geweest.²

Onderstaande figuur laat de ontwikkeling van het aantal faillissementen zien.³  Vanaf circa maart 2020 is een duidelijk neerwaartse trend te zien. Na een aantal maanden treedt stabilisatie op. Er gaan minder bedrijven failliet dan voor de coronacrisis.

^{2 _{Het CPB geeft in haar rapport Economische analyse, steunpakket 2020 aan dat er ook steun terecht is gekomen bij niet-levensvatbare bedrijven en hoog solvabele bedrijven. Om meer te kunnen zeggen over de afweging tussen de baten en kosten van het steunbeleid over de tijd is meer onderzoek nodig.}}

^{3 _{Gegevens afkomstig van CBS, cijfers zoals gepubliceerd op 12 april 2022.}}

De werkloosheid steeg in het eerste coronajaar (2020) tot 5,5%, maar daalde in 2021. Aan het eind van 2021 was de werkloosheid lager dan voor de coronacrisis.⁴

^{4 _{Gegevens afkomstig van CBS, waarbij seizoenseffecten zijn gecorrigeerd. Het betreffen cijfers zoals gepubliceerd op 12 april 2022.}}

Inzicht in de publieke uitgaven

Ministeries en uitvoerende organisaties zetten publiek geld op verschillende manieren in. Daardoor verschilt ook de verantwoording over de besteding van dat geld. Er is minder zicht op de besteding van publiek geld door organisaties die niet vallen onder de Rijksoverheid, zoals GGD’en en scholen. Maatregelen zoals de NOW kennen concrete doelen en voowaarden bij deelname. Daarnaast zijn bedrijven verplicht geld terug te betalen als ze te veel voorschot hebben ontvangen. Voor scholen is als gevolg van het ontbreken van duidelijke doelen en gestandaardiseerde afspraken over de verantwoording een situatie ontstaan die op voorhand duidelijk maakt dat beoordeling achteraf bijkans onmogelijk is. Dit maakt dat de vraag ‘krijgen we waar voor ons belastinggeld?’ niet eenvoudig te beantwoorden is. Wij denken dat meer gebruikmaken van mogelijkheden die data-analyse biedt, gaat helpen om hier meer zicht op te krijgen en zo de publieke verantwoording zal versterken. Bij delen van de coronacrisismaatregelen is door het meer gebruiken van data al meer zicht op uitgaven en resultaten. Het CBS beschikt bijvoorbeeld al over verschillende gegevens over het gebruik van sociaal-economische maatregelen (zie Bedrijvenbeleid in beeld) en het UWV publiceert data over de NOW-subsidies. De eerder genoemde toezegging van de minister van OCW zal bijdragen aan het inzicht in de besteding van de steun in het kader van het NP Onderwijs.

In ons verantwoordingsonderzoek 2021 constateren we omvangrijke fouten en onzekerheden inzake de rechtmatigheid van verplichtingen. Vervolgens zijn diverse uitgaven thans op basis van voorschotten verstrekt. Of deze uitgaven rechtmatig zijn, moet de komende jaren blijken uit de controles bij vaststelling van de subsidie of uitkering. Dit zal de komende jaren plaatsvinden, waarbij de rechtmatigheid kan worden bepaald. Het kabinet beoogt in 2023 de effectiviteit van coronacrisismaatregelen, zoals de NOW en TVL, te evalueren, zo is aangekondigd in de Strategie evaluatie steunpakketten.

Slot

We zullen over een jaar bij Verantwoordingsdag 2023 de volgende editie van deze webpublicatie publiceren. We presenteren dan de begrote en gerealiseerde uitgaven voor 2022.