Coronarekening - Prinsjesdag 2021 (editie 5)
Op Prinsjesdag 2021 (21 september) heeft het kabinet de ontwerpbegrotingen 2022 gepresenteerd. De op 30 augustus 2021 aangekondigde beëindiging van verschillende coronacrisismaatregelen zijn hierin verwerkt.1 Voor het begrotingsjaar 2022 komt het totaalbedrag aan uitgaven aan coronacrisismaatregelen uit op € 10,8 miljard. Hiermee komen de verwachte totale uitgaven van de rijksoverheid aan coronacrisismaatregelen in de periode 2020-2022 uit op € 82,1 miljard.
Per 1 oktober 2021 vervallen generieke coronacrisismaatregelen zoals de NOW (Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid), Tozo (Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandige ondernemers) en TVL (Tegemoetkoming Vaste Lasten).2 Ook fiscale maatregelen, zoals het uitstel van belastingbetaling, komen te vervallen. Een aantal garantiemaatregelen zoals de BMKB (Borgstelling MKB-kredieten) en de GO-C (Garantie Ondernemingsfinanciering Corona) zal tot eind 2021 blijven bestaan.
Bij het beëindigen van coronacrisismaatregelen hoort dat de individuele steunbedragen definitief worden vastgesteld. Dit zal vanwege administratieve en capaciteitsredenen zeker niet allemaal in 2021 of 2022 kunnen gebeuren. Een deel van de vaststellingen zal in de jaren na 2022 zijn. De vaststellingen zorgen er deels voor dat ondernemingen te veel ontvangen geld moeten terugbetalen. Bij de NOW wordt verwacht dat in de komende jaren miljarden euro’s aan te veel ontvangen geld moet worden terugbetaald.
In deze webpublicatie blikken we terug op de ontwikkeling van de verwachte realisatie van uitgaven in de afgelopen twee begrotingsjaren en kijken we vooruit naar het begrotingsjaar 2022.
Sinds de zomer van 2020 tot aan december 2023 waren de gedetailleerde gegevens te vinden in het bijbehorende dashboard. Dit dashboard wordt niet meer actief aangeboden. De gegevens (en gebruikte code) van alle gepubliceerde versies zijn te vinden op onze GitLab-pagina.
2 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2021/08/30/einde-steunpakketten-voor-banen-en-economie
1. Begrotingsjaar 2021: stand uitgaven coronacrisismaatregelen per september 2021
In september 2020 bedroeg het voor 2021 begrote bedrag aan coronacrisismaatregelen € 11,4 miljard. De ontwikkeling van de coronacrisis en daaropvolgende nieuwe maatregelen van het kabinet hebben eraan bijgedragen dat dit bedrag in de periode januari-juli 2021 is opgelopen. Vooral voor de sociaal-economische maatregelen zijn gedurende 2021 aanvullende uitgaven begroot. Extra uitgaven voor de NOW, de TVL en het Nationaal Programma Onderwijs zorgen voor het grootste deel van de uitgavenstijging in 2021.
Per september 2021 gaat het voor begrotingsjaar 2021 om 250 maatregelen en een begroot bedrag van in totaal € 42,2 miljard. Het grootste deel van uitgaven betreft uitgaven in het kader van het steun- en herstelpakket. De NOW, TVL en Tozo maken deel uit van dit pakket.
Figuur 1. Top 10 begrote uitgaven
| Naam | Uitgaven |
|---|---|
| Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW) | 9,46 |
| Tegemoetkoming vaste lasten | 7,43 |
| Testcapaciteit RIVM en GGD | 5,47 |
| NPO maatregelen | 3,16 |
| GGD-en en veiligheidsregio's | 2,56 |
| Beschikbaarheidsvergoeding voor het openbaar vervoer | 2,00 |
| Vaccinontwikkeling, -implementatie en medicatie | 1,98 |
| Tijdelijke overbruggingsregeling Ondernemers (Tozo) | 1,12 |
| Zorgbonus | 1,02 |
| Steunmaatregelen KLM | 0,72 |
Begrotingsjaar 2021: vergelijking Voorjaarsnota 2021 en ontwerpbegrotingen 2022
De ontwerpbegrotingen 2022 bieden ook inzicht in de wijzigingen in de werkelijke uitgaven voor 2021. Ten opzichte van eerste suppletoire begrotingen 2021 (Voorjaarsnota) zien we in de ontwerpbegrotingen 2022 voor bijna € 6 miljard aan lagere uitgaven voor coronacrisismaatregelen in het begrotingsjaar 2021. Dit bestaat grotendeels uit lagere verwachte uitgaven voor NOW (€ 3 miljard), de TVL (€ 1,2 miljard) en de Herverzekering leverancierskredieten (€ 945 miljoen).
Figuur 2. Stand van de totale begrote uitgaven aan coronacrisismaatregelen, maart 2020 – september 2021
| datum | uitgaven |
|---|---|
| juli-20 | 39,61 |
| september-20 | 34,09 |
| december-20 | 31,44 |
| januari-21 | 42,44 |
| februari-21 | 58,47 |
| april-21 | 66,08 |
| juni-21 | 76,22 |
| september-21 | 71,27 |
2. Begrotingsjaar 2022
Begrote uitgaven 2022
Voor het begrotingsjaar 2022 komt het bedrag aan uitgaven aan coronacrisismaatregelen uit op € 10,8 miljard. Het totaalbedrag in de periode 2020-2022 bedraagt daarmee circa € 82,1 miljard.
De begroting 2022 wordt gekenmerkt door lagere uitgaven aan coronacrisismaatregelen dan die in 2021. Uitgaven die wel zijn begroot betreffen de begrotingshoofdstukken van de ministeries van OCW (€ 3,7 miljard), SZW (€ 3,8 miljard) en VWS (€ 2,1 miljard). Voor het Ministerie van VWS gaat het hoofdzakelijk om uitgaven voor vaccinaties en testen. De NOW zal in 2022 met € 3,6 miljard nog een grote uitgavenpost bij het Ministerie van SZW zijn. Bij het Ministerie van OCW zijn de uitgaven vrijwel geheel bedoeld voor het Nationaal Programma Onderwijs (€ 3,7 miljard).
Figuur 3. Top 10 begrote uitgaven
| Naam | Uitgaven |
|---|---|
| NPO maatregelen | 3,653 |
| Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW) | 3,550 |
| Testcapaciteit RIVM en GGD | 0,753 |
| Vaccinontwikkeling, -implementatie en medicatie | 0,623 |
| Tegemoetkoming vaste lasten | 0,600 |
| GGD-en en veiligheidsregio's | 0,411 |
| Crisisdienstverlening (regionale mobiliteitsteams) | 0,166 |
| IC-capaciteit | 0,162 |
| Beschikbaarheidsvergoeding voor het openbaar vervoer | 0,112 |
| Garantie Ondernemingsfinanciering (GO) | 0,100 |
3. Coronacrisismaatregelen in de periode 2020-2022
De begrotingshoofdstukken waarop de grootste uitgaven aan coronacrisismaatregelen zijn gerealiseerd en nog begroot betreffen de ministeries van SZW, VWS en EZK. Bij het Ministerie van SZW (€ 32,6 miljard) en het Ministerie van EZK (€ 12,4 miljard) gaat het hoofdzakelijk om steun voor ondernemers. Bij het Ministerie van VWS (€ 19,7 miljard) gaat het vooral om maatregelen voor de bestrijding van de pandemie.
Figuur 4. Verwachte uitgaven steunmaatregelen per begrotingshoofdstuk, 2020-2022
| Naam | Bedrag |
|---|---|
| Sociale Zaken en Werkgelegenheid | 32,56 |
| Volksgezondheid, Welzijn en Sport | 19,69 |
| Economische Zaken en Klimaat | 12,41 |
| Onderwijs, Cultuur en Wetenschap | 8,82 |
| Infrastructuur en Waterstaat | 3,42 |
| Koninkrijksrelaties | 1,29 |
| Financiën | 1,23 |
| Gemeentefonds | 1,16 |
| Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit | 1,04 |
| Binnenlandse Zaken | 0,26 |
| Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking | 0,14 |
| BES-fonds | 0,02 |
| Buitenlandse Zaken | 0,01 |
| Justitie en Veiligheid | 0,01 |
| Defensie | 0,003 |
In ons verantwoordingsonderzoek 2020 dat we in mei 2021 publiceerden, signaleerden we dat deze omvangrijke geldstromen de informatievoorziening aan het parlement en ook het beheer van de rijksfinanciën onder druk heeft gezet. In verschillende onderzoeken hebben we specifieke delen van het coronacrisisbeleid onderzocht.3 Ook in de komende jaren zullen we de verantwoording van de coronacrisismaatregelen blijven onderzoeken.
Steunpakketten
De financieel meest omvangrijke coronacrisismaatregelen, zoals NOW en TVL, maken deel uit van het sociaal-economische steun- en herstelpakket. Met een totaal van € 42,9 miljard aan begrote uitgaven is dit het grootste deel van de uitgaven aan coronacrisismaatregelen. Uitgaven voor de zorg en de sector vervoer zijn andere grote uitgavenclusters. Extra steun voor het onderwijs en de culturele sector zijn naar verhouding kleinere uitgavenclusters.
https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2020/09/23/testen-op-corona
Figuur 5. Verwachte uitgaven steunmaatregelen 2020-2021
| Pakket | Bedrag |
|---|---|
| Steun- en herstelpakket | 42,89 |
| Zorg | 19,3 |
| Steunpakket Onderwijs | 7,98 |
| Overig | 5,4 |
| Vervoer | 3,11 |
| Steunpakket Culturele en Creatieve Sector | 1,24 |
| Regelingen voor landbouw-. tuinbouw- en visserijsector | 0,85 |
| Sociaal pakket | 0,66 |
| Regelingen sportsector | 0,56 |
| Steunpakket sociaal en mentaal welzijn | 0,11 |
| Regelingen mediasector | 0,02 |
| Energiebelastingen | 0 |
NOW
De NOW-regeling is met € 26,9 miljard aan begrote uitgaven (tot en met 2026) de belangrijkste coronacrisismaatregel van het kabinet. In totaal zijn hiervoor 434 duizend aanvragen ingediend, waarvan 415 duizend zijn toegekend. Het grootste deel van deze aanvragen werd gedaan tussen maart 2020 en maart 2021 (NOW-periodes 1-4).
Figuur 6. Aantal NOW-aanvragen, per periode
| Periode | Aanvragen |
|---|---|
| 1 | 148,335 |
| 2 | 65,354 |
| 3 | 81,746 |
| 4 | 78,536 |
| 5 | 46,037 |
| 6 | 14,456 |
Onderstaande figuur laat zien dat – voor de vier verschillende NOW-periodes waarvoor dit op basis van openbare gegevens bekend is – KLM het grootste bedrag aan NOW-subsidie ontving (bijna € 1 miljard). NS Reizigers en Booking.com hebben de subsidie inmiddels volledig terugbetaald.
Figuur 7. Top 10 ontvangers NOW-periodes 1-4
| Naam | Versie 1 | Versie 2 | Versie 3 | Versie 4 |
|---|---|---|---|---|
| KONINKLIJKE LUCHTVAART MAATSCHAPPIJ N.V. | 293,41 | 285,43 | 200,72 | 216,75 |
| HOLLAND CASINO N.V. | 31,89 | 25,85 | 34,69 | 48,51 |
| SCHIPHOL NEDERLAND B.V. | 27,85 | 30,67 | 22,06 | 25,24 |
| TRANSAVIA AIRLINES C.V. | 24,27 | 25,94 | 17,17 | 18,54 |
| TATA STEEL IJMUIDEN B.V. | 28,79 | 39,56 | ||
| NS REIZIGERS B.V. | 53,28 | |||
| DAF TRUCKS N.V. | 28,26 | 20,50 | ||
| BOOKING.COM B.V. | 44,09 | |||
| E V TILBURG BV | 12,56 | 7,93 | 9,02 | 11,00 |
| TUI NEDERLAND N.V. | 10,59 | 7,90 | 9,34 | 11,09 |
Terugbetalingen NOW
Meevallende economische ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat ondernemingen minder NOW-subsidie nodig hadden dan aangevraagd. Voor de NOW betekent dit dat het waarschijnlijk is dat ondernemingen in de komende jaren voor miljarden aan te veel ontvangen steun zullen moeten terugbetalen.
UWV heeft inmiddels delen van de NOW-aanvragen vastgesteld (38% van NOW 1, 18% van NOW 2). Voor NOW 1 eindigt de periode waarin een vaststelling kan worden aangevraagd op 31 oktober 2021. De vaststelling van de overige NOW-periodes zal waarschijnlijk pas in 2023 zijn afgerond.
Figuur 8. Bedrag vastgestelde versus nog vast te stellen NOW-subsidie, per periode
| Periode | Bedrag bruto vastgesteld | Bedrag nog vast te stellen |
|---|---|---|
| 1 | 2 | 5,87 |
| 2 | 0,43 | 3,86 |
| 3 | 0 | 2,81 |
| 4 | 0 | 3,26 |
| 5 | 0 | 2,01 |
| 6 | 0 | 0,36 |
Voor NOW 1 bedroeg op 8 september 2021 het subsidiebedrag waarvoor vaststelling was aangevraagd € 2 miljard. Na vaststelling van het daadwerkelijk toe te kennen bedrag blijft hiervan € 1,36 miljard over (twee derde van het voorschotbedrag). Een deel van de ondernemingen moet voor € 853 miljoen aan te veel ontvangen voorschot terugbetalen. Weer andere ondernemingen ontvangen voor € 169 miljoen een nabetaling.
Overige (terug)ontvangsten
Naast te veel ontvangen NOW-subsidies kent de rijksoverheid in het kader van coronacrisismaatregelen nog de volgende grote ontvangsten (2021):
- Retour kapitaalverstrekking Tozo: € 928 miljoen
- Te veel ontvangen TVL: € 375 miljoen
- Premie Herverzekering leverancierskredieten: € 110 miljoen
In totaal gaat het (exclusief belastingontvangsten) voor 2021 om een bedrag van € 3,3 miljard aan terugontvangsten. Voor 2022 wordt bij de ontwerpbegrotingen een bedrag van € 1,3 miljard aan ontvangsten gerelateerd aan de coronacrisis verwacht. Het grootste deel van de begrote ontvangsten in de periode 2020-2026 voorziet het kabinet bij de NOW (€ 3,4 miljard) en de Tozo (€ 1,1 miljard).
Fiscale maatregelen
Naast uitgaven zijn er ook gederfde inkomsten als gevolg van fiscale maatregelen. Het kabinet raamt dit in de periode 2020-2022 tot cumulatief € 3,1 miljard. In de onderstaande figuur zien we dat een deel van de fiscale steun leidt tot een vertraging in het moment van de belastingopbrengst. Dit betreft € 3 miljard voor de fiscale coronareserve. Met deze maatregel mochten ondernemingen een verwacht verlies over het boekjaar 2020 verrekenen met de winst in boekjaar 2019. Deze reserve is in belastingjaar 2020 weer vrijgevallen, waardoor in 2021 de vennootschapsbelastingopbrengsten weer zijn gestegen met hetzelfde bedrag.
Figuur 9. Fiscale coronamaatregelen, per belastingsoort, per jaar
| AWF-premie | Dividendbelasting | Inkomensheffing | Loonheffing | Omzetbelasting | Vennootschapsbelasting | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2020 | -90 | 0 | 50 | -1028 | -355 | -2996 |
| 2021 | -90 | 0 | 6 | -725 | -588 | 3149 |
| 2022 | 0 | -296 | -256 | 0 | 0 | 66 |
Belastinguitstel
Tot 1 oktober 2021 kan door – met name – ondernemingen bijzonder uitstel vanwege de coronacrisis worden aangevraagd voor verschillende rijksbelastingen. Het bedrag aan belastinguitstel vanwege de coronacrisis is volgens de Miljoenennota € 19,2 miljard (stand per 1 september 2021). Ondernemingen moeten vanaf 1 oktober 2022 starten met het aflossen van opgebouwde belastingschulden, met een aflossingstermijn van maximaal vijf jaar. Het is niet bekend in hoeverre belastinguitstel tot belastingafstel leidt, bijvoorbeeld vanwege faillissementen. In de Miljoenennota 2022 wordt dit bedrag geschat op € 1,5 miljard.
Effectiviteit van steunmaatregelen
Het Centraal Planbureau (CPB) heeft onderzoek gedaan naar de in 2020 verleende steun4 en concludeert dat dit effectief is geweest.5 Het CPB constateert dat de steunmaatregelen van de overheid een sterke stijging van de werkloosheid hebben voorkomen en dat het bedrijven overeind heeft gehouden. Het CPB komt ook tot de conclusie dat een deel van de steun terecht is gekomen bij niet-levensvatbare bedrijven. Een evaluatie van de generieke steunmaatregelen, zoals de NOW en TVL, volgt in 2023.6
4 Beperkt tot de NOW, TVL/TOGS, belastinguitstel en de Tozo.
5 https://www.cpb.nl/economische-analyse-steunpakket-2020
6 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2020Z25538&did=2020D53652
Slot
We verwachten kort na de publicatie van de Najaarsnota (december 2021) een volgende update van de Coronarekening te publiceren. De komende maanden zullen we ons dashboard wanneer nodig actualiseren.