Wat leveren EU-subsidies op voor Nederland?

Tussen 2003 en 2016 heeft de Algemene Rekenkamer een serie rapporten uitgebracht over het financieel beheer van EU-subsidies in Nederland en andere EU-lidstaten. In deze zogenoemde EU-trendrapporten onderzochten wij onder meer in hoeverre er inzicht bestaat in de resultaten die worden bereikt met EU-subsidies. Uit dit onderzoek blijkt dat het zicht op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het Europese geld vaak ontbrak.

Ook deden wij bij een aantal projecten eigen onderzoek naar de effecten van subsidies. In 2015 bleek uit dergelijk onderzoek naar enkele kleinere projecten dat, voor zo ver we er uitspraken over konden doen, de effectiviteit van de EU-subsidies zeer wisselend was.

In ons EU-trendrapport van januari 2016 hebben wij uitgebreid verwoord wat het belang is van zicht op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de besteding van Europees geld en op de daarmee bereikte resultaten. We stellen daarin dat een goed antwoord op de vraag wat met de Europese programma’s wordt bereikt volgens ons het draagvlak bij de burgers voor de EU vergroot en bovendien de mogelijkheid biedt om een gefundeerd politiek debat te voeren over de verdeling van de middelen.

Uit een breed onderzoek dat wij in 2022 deden naar de toegevoegde waarde van EU-subsidies in Nederland kwam naar voren dat van de EU-subsidies die in Nederland worden besteed wel degelijk een belangrijke stimulerende werking uitgaat. De subsidies zorgen ervoor dat projecten worden opgestart en/of met meer kwaliteit of eerder worden uitgevoerd dan mogelijk zou zijn geweest zonder EU-subsidie. Deze onderzoeksuitkomst was het resultaat van een enquête die wij hadden gehouden onder circa 1.300 subsidieontvangers en onder circa 500 afgewezen subsidieaanvragers.

Ook in dit onderzoek concludeerden we dat het inzicht in de uiteindelijke resultaten van projecten over het algemeen beperkt is. Dit hangt samen met de gebrekkige kwaliteit van de effectindicatoren. Daar komt bij dat de zogenoemde midterm-evaluaties, die halverwege de programmaperiode verplicht moeten worden uitgevoerd, te vroeg komen om iets over de effecten te zeggen, terwijl de eindevaluaties te laat zijn om nog bij te kunnen sturen. Een gunstige uitzondering hierop in Nederland vormen projecten die worden gefinancierd uit het Europees Sociaal Fonds (ESF). Over de effecten die worden bereikt met het geld uit dit werkgelegenheidsfonds is wél het een en ander bekend.

Een andere conclusie uit ons onderzoek was dat de toegevoegde waarde van EU-subsidies groter zou kunnen zijn als de verdeling van het beschikbare geld over de onderdelen van de EU-programma’s in Nederland beter onderbouwd zou gebeuren.

Een onderzoek dat wij in 2019 hebben verricht naar de effectiviteit van de landbouwsubsidies die Nederland ontvangt, wees uit dat deze subsidies tot op zekere hoogte effectief zijn. Nederland ontving in de periode 2014-2020 circa € 5 miljard uit het Europese Landbouwgarantiefonds. Deze subsidiestroom was daarmee goed voor ongeveer twee derde van de totale EU-ontvangsten in Nederland.

Met behulp van CBS-gegevens en gegevens van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) gingen wij na in hoeverre de inkomenssteun aan boeren uit het Landbouwgarantiefonds beantwoordde aan de doelstelling om boeren te voorzien van een redelijke levensstandaard. Ons onderzoek leverde  indicaties op dat de inkomenssteun deels effectief was. Zonder subsidies zou het bruto bedrijfsinkomen van boeren in iets meer dan de helft van de onderzochte gevallen onder het wettelijk minimumloon hebben gelegen, terwijl dat met de toegekende EU-subsidies het geval was bij ruim een derde van de onderzochte gevallen.

We zagen ook dat ruim een derde van de EU-inkomenssteun terechtkwam bij boeren met een bruto bedrijfsinkomen van tweemaal modaal en meer (na verstrekking van de steun). Onderstaande figuur uit het onderzoeksrapport toont het percentage boeren per inkomensklasse met en zonder inkomenssteun in 2014, en met inkomenssteun op basis van de omvang van de grond (volgens het gewijzigde systeem per 2019).

Met inkomenssteun had 36% van boeren een bruto inkomen onder het wettelijk minimumloon

In een rapport van juni 2024 onderzochten we hoe de Europese en nationale subsidies voor de melkveehouderij zijn verdeeld en hoe deze zich richten op natuur, milieu en klimaat. De introductie van de zogenoemde eco-regeling in 2023 in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de EU heeft voor melkveehouders een financiële verandering teweeg gebracht. In 2023 ging er – in vergelijking met voorgaande jaren – minder subsidie naar inkomenssteun en meer naar verduurzaming. Een melkveehouder met een gouden eco-medaille kreeg in 2023 gemiddeld € 460 aan totale subsidie per hectare.  Een eco-medaille wordt toegekend op basis van inspanningen die melkveehouders leveren om hun bedrijfsvoering te verduurzamen.  Een melkveehouder zonder eco-medaille kreeg gemiddeld € 270 per hectare.

Uit ons onderzoek op basis van een steekproef blijkt dat melkveehouders met gouden eco-medailles gemiddeld gezien beter scoren op indicatoren die Wageningen Economic Research (WEcR) gebruikt om de duurzaamheid van het bedrijf te meten, dan andere melkveehouders. De meeste melkveehouders die in 2023 een gouden medaille kregen, horen bij de bedrijven die in 2022 beter scoorden op indicatoren voor duurzaamheid. Maar we zien ook dat 42% van de melkveehouders met een gouden medaille relatief laag scoorden op deze duurzaamheidsindicatoren. Een gouden medaille betekent dus niet altijd dat deze bedrijven een hoge score halen op indicatoren die WEcR gebruikt, maar deze bedrijven scoren wel goed op basis van de activiteiten die voor de medailles worden gehanteerd.

Meer informatie

• EU-trendrapport 2015 - Ontwikkelingen in het financieel management van de Europese Unie (10-02-2015)
• EU-trendrapport 2016 - Ontwikkelingen in het financieel management van de Europese Unie (27-01-2016)
• Toegevoegde waarde EU-subsidies in Nederland, Algemene Rekenkamer (18-10-2022)
• Rapport bij de Nationale verklaring 2019 met deelonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de effectiviteit van landbouwsubsidies in Nederland (15-05-2019)
• Focus op subsidies melkveehouders, Algemene Rekenkamer (27-06-2024)

Het verbeteren van de resultaatgerichtheid van EU-subsidies heeft al langere tijd de aandacht van de Europese Commissie. De Commissie-Juncker startte in 2015 het project ‘EU Budget Focused on Results’.
Meer recent heeft de Commissie-Von der Leyen in het Meerjarig Financieel Kader (periode 2021-2027) bepalingen opgenomen over de resultaatgerichtheid van EU-subsidies. In het prestatiekader van de Europese Commissie voor diezelfde periode is een en ander nader uitgewerkt. Als belangrijk voorbeeld noemt de Europese Commissie daarin het Coronaherstelfonds (RRF) waarin betalingen aan de lidstaten rechtstreeks gekoppeld zijn aan het behalen van de mijlpalen en doelstellingen in de Herstel- en Veerkrachtplannen (HVP) van de lidstaten. Uit een rapport van de Europese Rekenkamer uit oktober 2023 blijkt dat er nog wel flinke verbeteringen nodig zijn om echt zicht te krijgen op de resultaten die met de middelen uit het herstelfonds worden gerealiseerd.

De Europese Commissie beheert een uitgebreide database met gegevens over EU-subsidies in gedeeld beheer. Uit deze database blijkt dat de beschikbare informatie over de uiteindelijke resultaten die door middel van EU-subsidies worden bereikt, beperkt is. Er is bijvoorbeeld wel te zien dat er met een EU-subsidie een brug is gebouwd, maar of die brug daadwerkelijk wordt gebruikt en hoe de brug de economische ontwikkeling van de streek heeft verbeterd, wordt niet vermeld.

In 2021 constateerde ook de Europese Rekenkamer, in een onderzoek naar de prestaties die zijn geleverd met uit EU-subsidies bekostigde programma’s, dat de informatie over behaalde resultaten de laatste jaren weliswaar iets is verbeterd, maar nog veel beter kan. Een later onderzoek van de Europese Rekenkamer naar de met EU-subsidies bereikte prestaties (uit 2022) had een iets andere invalshoek: de wijze waarop de Europese Commissie horizontale EU-doelen zoals klimaat, digitalisering en biodiversiteit financiert en monitort. Maar nog steeds luidde de boodschap van de Europese Rekenkamer dat de informatie over wat EU-subsidies opleveren ontoereikend is. 
In 2023 publiceerde de Europese Rekenkamer een analyse van het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting 2022 van de Commissie. Hieruit blijkt dat de kwaliteit van de prestatiegegevens voor verbetering vatbaar was.

Meer informatie

• Het prestatiemonitoringkader van de herstel– en veerkrachtfaciliteit (RRF) (Europese Rekenkamer 2023)
• Meerjarig Financieel Kader van de EU voor de periode 2021-2027 (PDF) (17-12-2020)
• Communication on the EU budget performance framework 2021-2027 - Prestatiekader van de Commissie voor de periode 2021-2027 (08-06-2021)
• Database van de Europese Commissie met gegevens over EU-subsidies in gedeeld beheer
• Verslag betreffende de prestaties van de EU-begroting — Stand van zaken eind 2020 - Rapport van de Europese Rekenkamer met (onder meer) onderzoek naar resultaten behaald met EU-uitgavenprogramma’s (15-11-2021)
• Verslag betreffende de prestaties van de EU-begroting — Stand van zaken eind 2021 - Rapport van de Europese Rekenkamer met (onder meer) onderzoek naar met EU-subsidies bereikte prestaties (14-11-2022)
• Analyse 06/2023: Het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting 2022 van de Commissie - Rapport van de Europese Rekenkamer over het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting 2022 van de Commissie (2023)

Europese Rekenkamer

Doelmatigheid bestedingen; 

• Jaarverslagen betreffende het begrotingsjaar 2023 (2024), hoofdstuk 3, deel 2 over de resultaten van de migratiefondsen
• Jaarverslagen over het begrotingsjaar 2022 (2023) 
• Belangenconflicten in cohesie- en landbouwuitgaven van de EU  (2023)
• Synergieën tussen Horizon 2020 en de Europese structuur- en investeringsfondsen - De mogelijkheden worden nog niet ten volle benut (2022)
• ESF-steun ter bestrijding van langdurige werkloosheid: maatregelen moeten doelgerichter, beter op maat gesneden en beter gemonitord worden (2021)
• Resultaatgerichte financiering in het cohesiebeleid (2021)
• Duurzame financiering: consistenter EU-optreden nodig om financiering te heroriënteren naar duurzame investeringen (2021)
• Interreg-samenwerking: het potentieel van de grensoverschrijdende regio’s van de Europese Unie is nog niet volledig ontsloten (2021)

Nationale Rekenkamer Estland

• Risks and lessons learned from using European Union funding - An overview of the implementation of foreign funding planned in the state budget (2022)

Nationale Rekenkamer Finland

• Funding process, allocation of funds and follow-up of ESF projects during the 2014–2020 programming period (2020)

Nationale Rekenkamer Slovenië

• Monitoring effectiveness of projects that received European funds for rural development (2019)
• Absorption of the European Cohesion Policy Funds for Dynamic and competitive entrepreneurship for green economic growth (2018)

Nationale Rekenkamer Tsjechië

• Report on EU Financial Management in the Czech Republic (EU Report 2023) (2024)
• Report on EU Financial Management in the Czech Republic (EU Report 2022) (2023)
• Audit No 22/04: Billions of EU subsidies have contributed to improving the quality of healthcare in the regions. However, some hospitals purchased unnecessarily expensive or redundant equipment (2022)

Nationale Rekenkamer Zweden

• Road and rail investments in Sweden – lacking an EU perspective? (2017)
• Regional Structural Fund Partnerships- do they provide for effective use of funds (2020)

Weblogbericht van collegelid Ewout Irrgang, 26-10-2022

Vooroordelen over besteding EU-gelden