Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Onze conclusies

De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) subsidieert drie revolverende fondsen die gericht zijn op de ontwikkeling van de private sector in ontwikkelingslanden. Een revolverend fonds is een aan een fondsbeheerder ter beschikking gesteld budget voor herhaaldelijke financiering van doelgebonden activiteiten. Doordat de beheerder financiert via garanties, leningen en deelnemingen vloeien er middelen terug naar het fonds die opnieuw kunnen worden uitgegeven. We zien dat het Rijk steeds vaker revolverende fondsen inzet. De drie staatsfondsen in dit onderzoek, die worden beheerd door de Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO), zijn:

• het Access to Energy Fund (AEF), dat is gericht op duurzame energie;
• het Infrastructure Development Fund (IDF) voor langetermijnfinanciering van infrastructuurprojecten;
• MASSIF, dat is gericht op versterking van de financiële sector.

We zien mogelijkheden voor een betere informatievoorziening over de financiering en resultaten van deze fondsen. Tot slot valt ons op dat de minister voor BHOS niet heeft geregeld wat er gebeurt aan het einde van de subsidieperiode.

De informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de ingezette middelen is onvoldoende transparant

De informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de financiering van de drie staats­fondsen is summier en niet altijd tijdig. Wij constateren dat de minister besluiten om de meerjarige bijdrage aan de fondsen te verhogen niet of slechts zeer beperkt toelicht in de begrotingsstukken. Het risico bestaat dat de Kamer de fondsen onvoldoende kan meenemen in de integrale afweging van de allocatie van middelen op de rijksbegroting. Gezien de omvang van de fondsen zou dit volgens ons wel moeten. Eind 2016 heeft BHOS in totaal € 689 miljoen verstrekt aan FMO en de huidige waarde van de fondsen bedraagt € 909 miljoen. We bevelen BHOS aan om de Kamer beter te informeren over in ieder geval de eventuele verlenging en ophoging van de fondsen.

De informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de bereikte resultaten is onvoldoende inzichtelijk

Ook de jaarlijkse informatievoorziening over de resultaten van de fondsen was tot dusver beperkt en gaf er geen goed beeld van. We constateren dat in het jaarverslag over 2016 de minister de resultaten van de fondsen niet meeneemt. In de resultatenrapportage over het jaar 2015 aggregeert de minister de resultaten van alle instrumenten voor ‘Private Sector Development’, met hier en daar een voorbeeld van een afzonderlijk fonds, zodat de resul­taten van de fondsen niet altijd te onderscheiden zijn.
De rapportage geeft aan dat het gaat om gerealiseerde resultaten in een specifiek jaar (2015) die volledig zijn toe te rekenen aan de ingezette instrumenten. Dit blijkt voor de resultaten van de door ons onderzochte staatsfondsen niet altijd terecht. Zo presenteert de minister op toekomstprojecties gebaseerde resultaten als reeds gerealiseerd en staan er soms resultaten in de rapportage die betrekking hebben op meerdere jaren. Ook neemt zij soms het volledige resultaat mee bij projecten waar FMO maar een deel financiert. Het gevolg is een overschatting van de met de staatsfondsen behaalde resultaten in de rapportage. We zien wel dat BHOS meer aandacht is gaan geven aan de gebruikte definities en data.

We bevelen de minister voor BHOS aan om het parlement jaarlijks beter en zorgvuldiger te informeren over de bereikte resultaten van de staatsfondsen. Zo kan BHOS transparanter maken welke monitoringsinformatie het presenteert in de resultatenrapportages en wat de bijdrage is van de individuele instrumenten. Vanwege de aard van de fondsen bevelen we verder aan om voor AEF en IDF zowel aandacht te besteden aan de resultaten van nieuw afgesloten contracten als de resultaten van het uitstaande portfolio. We moedigen BHOS aan om verder te gaan op het ingeslagen pad om de kwaliteit van de resultaatinformatie te verbeteren. Zo lang de kwaliteit van de data nog niet optimaal en vergelijkbaar is, bevelen we BHOS aan duidelijk te maken op welke manier de informatie tot stand is gekomen en welke definities daarvoor zijn gehanteerd.

Onduidelijk of en hoeveel budget eventueel terugvloeit naar staatskas

Formeel wordt de looptijd van de fondsen begrensd door de looptijd van de subsidie. Inmiddels is voor alle drie de fondsen de subsidietermijn al een keer verlengd. De minister voor BHOS heeft geen helder geformuleerde strategie voor de voortzetting of beëindiging van het fonds (exitstrategie) om op terug te vallen wanneer het eind van de subsidierelatie nadert. Daardoor is onduidelijk of, wanneer en in welke mate (in- of exclusief het behaalde rendement) middelen terugkomen op de begroting van BHOS. We bevelen BHOS daarom aan om op korte termijn een duidelijke exitstrategie te formuleren.

Spanning tussen financieel rendement en ontwikkelingsrendement

De inzet van revolverende fondsen biedt onder voorwaarden kansen voor de doelmatige inzet van belastinggeld, maar vergt ook het balanceren tussen financieel rendement en ontwikkelingsrendement. Zo kan de focus op financieel rendement beperkingen met zich meebrengen voor de te nemen risico’s en de te behalen ontwikkelingsimpact. Om revolverend te kunnen zijn moeten de fondsen namelijk financieringsrisico’s spreiden en komt maximalisatie van de ontwikkelingsimpact niet altijd op de eerste plaats. Aan de andere kant kunnen de subsidievoorwaarden waarmee de ontwikkelingsimpact van investeringen moet worden gewaarborgd ook de keuzemogelijkheden voor investeringen beperken. We bevelen daarom aan om het parlement periodiek goed te informeren over zowel het financiële rendement als het ontwikkelingsrendement van de fondsen. De vijfjaarlijkse fondsevaluaties die BHOS laat uitvoeren lenen zich daar goed voor.

Verder in het rapport

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Financiële informatie: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van BHOS. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven.
• Bedrijfsvoering: dit jaar is een onvolkomenheid geconstateerd in de uitvoering van de interne beheersingsmaatregelen overdrachtsuitgaven.
• Beleidsresultaten: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar de drie revolverende staatsfondsen die FMO beheert. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2016 van BHOS is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer: hierin hebben wij de reactie integraal opgenomen die wij op 26 april 2017 ontvingen van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.