Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij het Ministerie van Financiën en Nationale schuld

Onze conclusies

De onder het Ministerie van Financiën vallende Belastingdienst is er de afgelopen twee jaar niet in geslaagd om de aangekondigde en noodzakelijk geachte modernisering van de primaire processen, de dienstverlening aan burgers en bedrijven en van het toezicht en de inning van de grond te krijgen. De uitvoering van de Investeringsagenda die in 2015 is gestart (het overkoepelende verander- en moderniseringsprogramma) is in 2016 gestagneerd. Dit komt ook doordat de primaire bedrijfsvoering, de managementinformatie en het risicomanagement niet op orde zijn. Daar komt bij dat de bestuurlijke en ambtelijke top van het Ministerie van Financiën onvoldoende in de gelegenheid was om tijdig bij te sturen, doordat bij zowel de Belastingdienst als het ministerie goede interne checks-and-balances ontbreken. De publiek bekende problemen met de vertrekregeling van de Belastingdienst zijn daar het meest in het oog springende voorbeeld van. Deze regeling is uit de hand gelopen: er vertrokken meer en andere medewerkers dan bedoeld, en ook nog eens sneller dan beoogd. Dat heeft de organisatie van de Belastingdienst zwaar onder druk gezet, waarbij onduidelijk is welke gevolgen dat heeft voor de continuïteit van de primaire processen en dienstverlening.
Naar aanleiding hiervan heeft de staatssecretaris besloten om de Belastingdienst onder verscherpt toezicht van de directie Financieel Economische Zaken en de Inspectie Rijksfinanciën van het Ministerie van Financiën te stellen, de aansturing van de Belastingdienst terug te brengen van een Raad van Bestuur-model naar een regulier directeur-generaalmodel en een project-plaatsvervangend secretaris-generaal aan te stellen om de inbedding van de Belastingdienst in het kerndepartement opnieuw vorm te geven. Het feit dat deze maatregelen nodig waren geeft de ernst van de situatie weer.
Ondanks de vertraging in de Investeringsagenda en de problemen met de vertrekregeling is de Belastingdienst er het afgelopen jaar wel in geslaagd belangrijke stappen te zetten op weg naar een beheerste aanpak van het aanpassen van de verouderde IT-systemen.

Sturing en toezicht op Belastingdienst moet verbeteren

De Belastingdienst moet forse stappen zetten in het verbeteren van de bedrijfsvoering. Dat neemt niet weg dat ook de interne checks-and-balances van het Ministerie van Financiën niet goed hebben gefunctioneerd. Dat geldt voor zowel de sturende rol op de Belastingdienst als de interne toezichthoudende functies binnen het ministerie. Door de informele cultuur bij de Belastingdienst en een te weinig sturende en waar nodig corrigerende houding vanuit het ministerie ten opzichte van de Belastingdienst, ontstond ruimte waardoor de problemen bij de Belastingdienst (verder) hebben kunnen escaleren.
Eind 2016 zijn door de ambtelijke en politieke leiding diverse tijdelijke maatregelen genomen om de grip op de Belastingdienst vanuit het ministerie te verstevigen. Het is nu zaak dat de aangekondigde fundamentele verbeteringen voortvarend worden geïmplementeerd, en de interne verhoudingen tussen Belastingdienst en kerndepartement verder worden genormaliseerd.

Voortgang Investeringsagenda gestagneerd

Er is in 2016 nog weinig terechtgekomen van de voorgenomen modernisering van de processen bij de Belastingdienst en van de dienstverlening aan burgers en bedrijven. Er is veel tijd besteed aan in het inrichten van een nieuwe programmamanagementorganisatie en in het opstellen van een integraal plan van aanpak. Daarnaast hebben de gevolgen van de uit de hand gelopen vertrekregeling veel aandacht gevergd van het management. De Commissie onderzoek Belastingdienst heeft in januari 2017 een groot aantal aanbevelingen gedaan. Dat heeft er onder meer toe geleid dat de Belastingdienst opnieuw bekijkt hoe het best uitvoering kan worden gegeven aan de beoogde doelstellingen van de Investeringsagenda.

Gevolgen vertrekregeling voor de continuïteit onbekend

De Belastingdienst heeft op dit moment onvoldoende zicht op de gevolgen van de vertrekregeling voor de continuïteit van de dienstverlening aan burgers en bedrijven en op het toezicht op de naleving van de belastingwetgeving. Daarmee is overigens niet gezegd dat de continuïteit van het primaire proces op dit moment daadwerkelijk gevaar loopt. De vertrekregeling bij de Belastingdienst heeft geleid tot een grotere en snellere uitstroom van personeel dan beoogd was. Ook hebben functionarissen van de regeling gebruikgemaakt, van wie het niet de bedoeling was dat ze zouden vertrekken. Dit heeft ertoe geleid dat er een discrepantie is ontstaan tussen het aantal en type functionarissen dat is vertrokken en het aantal en type functionarissen dat beoogd was te vertrekken. Door een gebrek aan goede managementinformatie en het ontbreken van een adequaat risicomanagement heeft de Belastingdienst op dit moment geen overkoepelend beeld van de plaatsen in de organisatie waar, door onderbezetting, eventueel risico’s worden gelopen voor de continuïteit.

Verouderde IT-systemen beheerst aangepakt

De Belastingdienst kent een groot aantal verouderde en complexe IT-systemen (‘IT-legacy’), die het wijzigen en het invoeren van nieuwe c.q. het aanpassen van bestaande belastingmaatregelen bemoeilijken. In 2016 heeft de Belastingdienst belangrijke stappen gezet op weg naar een beheerste aanpak van de vernieuwing van deze systemen. Zo bestaat er nu een goed beeld van de verschillende systemen en applicaties die in gebruik zijn, en de samenhang daartussen. Op basis hiervan kunnen plannen gemaakt worden voor de fasegewijze vernieuwing van systemen en applicaties (zogenoemde ‘transitieschema’s’). De daadwerkelijke uitvoering van de plannen in 2017 is afhankelijk van het beschikbaar komen van voldoende financiële middelen uit de Investeringsagenda. De vertraging bij de Investeringsagenda kan er overigens toe leiden dat inspanningen en investeringen in het aanpassen van de legacy-systemen niet altijd doelmatig zijn, omdat ze mogelijk achterhaald worden door de vernieuwingen vanuit de Investeringsagenda.

Verder in het rapport

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Financiële informatie: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën en de Nationale Schuld. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven. In dit hoofdstuk gaan wij ook in op de rechtmatigheid van de vertrekregeling, de verplichtingen en uitgaven van de vertrekregeling Belastingdienst en het financieel beheer rond de Investeringsagenda.
• Bedrijfsvoering: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering bij het kerndepartement en de Belastingdienst. In 2016 hebben wij acht onvolkomenheden geconstateerd. Dit zijn er vier meer dan in 2015. Een in 2015 bestaande ernstige onvolkomenheid is in 2016 een gewone onvolkomenheid geworden. Er is één onvolkomenheid vervallen en er zijn vijf nieuwe onvolkomenheden bijgekomen.
• Beleidsresultaten: hierin geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën en de Nationale Schuld is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer: hierin vatten wij de reactie samen die wij op 24 april 2017 ontvingen van de minister van Financiën. De minister van Financiën geeft aan zich te herkennen in het door ons geschetste beeld van de bedrijfsvoering en de financiële informatie. Hij onderschrijft de conclusies bij de door ons geconstateerde onvolkomenheden en deelt onze mening en standpunten over de voortgang ervan.