Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Onze conclusies

Minister heeft te beperkt informatie over effecten beleid

Om te kunnen bepalen of het beleid wordt uitgevoerd zoals beoogd en of het werkt, is voor de minister informatie over in eerste instantie resultaten en later de effecten van beleidsinstrumenten van belang. In eerdere onderzoeken Inzicht in publiek geld, Re-integratie oudere werklozen en Aanpak problematische schulden (Algemene Rekenkamer, 2016a, 2016b, 2016c) constateerden we dat de minister van SZW over onvoldoende informatie beschikt over de resultaten en effecten van zijn beleid. Dit jaar zien we dat de minister te beperkt beschikt over informatie over de effecten van de banenafspraak, de sectorplannen zorg en de aanpak van schijnconstructies.

Vooraf regelen zodat later de effectiviteit kan worden vastgesteld

Om de effectiviteit van een beleidsinstrument te kunnen vaststellen, is het verzamelen van de juiste informatie van belang. Hierover moet direct al bij de ontwikkeling van het beleid worden nagedacht. Voor de minister van SZW is dit in het bijzonder van belang, omdat de minister voor het realiseren van zijn beleid afhankelijk is van derden, zoals sociale partners, gemeenten en uitvoeringsorganisaties zoals UWV en de SVB. Zo voert UWV verschillende instrumenten uit, zoals de mobiliteitsbonus, scholingsvouchers en de no-riskpolis, om (oudere) werklozen en arbeidsbeperkten aan het werk te krijgen. Een ander voorbeeld is dat werkgevers in het kader van de banenafspraak banen voor arbeidsbeperkten moeten creëren. De arbeidsmarktregio, waarin gemeenten en UWV samenwerken, moet werkgevers daarbij ondersteunen.
Vanwege deze afhankelijkheid is het voor de minister van SZW belangrijk dat hij vooraf goede afspraken met hen maakt over welke gegevens door hen verzameld moeten worden om op een later moment de (mate van) effectiviteit van een beleidsinstrument te kunnen vaststellen. We zien dat de minister van SZW bij zijn nieuwe actieplan Perspectief voor vijftigplussers door het opstellen van een evaluatiekader wel vooraf bepaalt welke informatie hij moet gaan verzamelen.

Bij het maken van dergelijke afspraken moet ook aandacht zijn voor het gebruik van uniforme begrippen en definities. Deze begrippen moeten gericht zijn op de doelen (resultaten voor burgers) die het Rijk, sociale partners, gemeenten en uitvoeringsorganisaties (zoals UWV en de SVB) gezamenlijk willen bereiken. Verder zou de minister van SZW afspraken moeten maken over de meetgegevens, waarmee het realiseren van de gezamenlijke doelen vastgesteld kan worden. Het hanteren van uniforme begrippen en meetgegevens zorgt voor beter inzicht in de effectiviteit van het beleid en tevens voor het terugdringen van administratieve lasten. We dringen er bij de minister van SZW op aan om het gesprek over het hanteren van uniforme begrippen samen met zijn collega’s van BZK en VWS te voeren binnen het programmaSociaal domein. Zie hiervoor ook onze aanbeveling aan de minister van BZK en onze boodschap over de noodzaak van een gemeenschappelijke taal in de Staat van de Rijksverantwoording 2016, beide te vinden op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2016.

Zorgen over duurzaamheid van banen voor arbeidsbeperkten

De banenafspraak is erop gericht om arbeidsbeperkten duurzaam naar de arbeidsmarkt te begeleiden. Inzicht in de duurzaamheid van de banen ontbreekt echter nog. Bij deze doelgroep komt baanverlies veel voor. Van de Wajongers die in 2014 aan het werk gingen, is een jaar later 45% niet meer werkzaam.
In ons onderzoek constateren we dat arbeidsmarktregio’s geen inzicht hebben in de duurzaamheid van de banen die meetellen voor de banenafspraak. Wel is duidelijk dat veel werkgevers gebruik maken van uitzendcontracten, WSW-detacheringen en tijdelijke contracten om banen voor de doelgroep te creëren en weinig vaste contracten aanbieden.
Vanwege zorgen over de duurzaamheid van de banen heeft de minister van SZW onder­zoek toegezegd. Het structureel beschikbaar stellen van de no-risk polis voor de doelgroep moet leiden tot meer duurzame banen. Het is belangrijk dat de minister informatie gaat verzamelen over het gebruik van de no-risk polis en over de mate waarin dit beleidsinstrument bijdraagt aan meer duurzame banen.

Onduidelijk of sectorplannen zorg werknemers hebben geholpen

Doel van de sectorplannen zorg is werknemers te helpen bij het vinden van een andere baan binnen of buiten de (zorg)sector. Bekend is dat het aantal mobiliteitstrajecten fors is bijgesteld van 23.946 naar 4.000 trajecten en dat daarvan uiteindelijk 3.252 trajecten zijn gerealiseerd in de periode juli 2014 tot juni 2016. Van de 73.422 voorgenomen scholingstrajecten zijn er per 1 maart 2017 68.504 gerealiseerd. De ministers van SZW en VWS hebben beperkt inzicht of deze maatregelen hebben bijgedragen aan het doel: hebben zorgmedewerkers nu een andere baan gevonden en is er sprake van intersectorale mobiliteit, het overstappen naar een baan in een andere sector (binnen of buiten de zorg). Wij bevelen beide bewindslieden aan om te waarborgen dat naast de evaluatie van het instrument sectorplan in brede zin ook een evaluatie van de effectiviteit van het sectorplan zorg in het bijzonder plaatsvindt. Het sectorplan zorg is namelijk financieel omvangrijk en daarmee een van de meest betekenisvolle sectorplannen. De forse bijstelling van het landelijke sectorplan verdient in deze evaluatie zeker aandacht.

Niet duidelijk of aanpak schijnconstructies werkt

De minister neemt ook maatregelen om zorg te dragen voor een eerlijke arbeidsmarkt. Daarvoor heeft de Inspectie SZW een programma Aanpak schijnconstructies en cao-naleving. Wij constateren dat de minister beperkt zicht heeft op de resultaten en effecten van dit programma, omdat de Inspectie SZW de resultaten van de aanpak schijnconstructies maar ten dele registreert. Alleen voor de onderdelen cao-naleving en gefingeerde dienstverbanden heeft de inspectie wel zicht op de resultaten en effecten van haar toezicht. In 2015 en 2016 verzamelde de inspectie echter geen gegevens over het aantal overige schijnconstructies dat zij jaarlijks signaleert. De aanpak van deze overige schijnconstructies vormt wel het grootste onderdeel, in termen van inzet, van het programma van de Inspectie SZW. De minister kan daardoor geen uitspraak doen of deze aanpak werkt en in hoeverre deze bijdraagt aan een eerlijke arbeidsmarkt. Wij bevelen de minister aan om met de Inspectie SZW afspraken te maken over welke gegevens de inspectie moet registeren over resultaten om uiteindelijk met de juiste informatie de effectiviteit van het programma Aanpak schijnconstructies en cao-naleving vast te kunnen stellen.

Dienstverlening arbeidsmarktregio’s functioneert niet zoals beoogd

Evenals vorig jaar hebben we de banenafspraak onderzocht. Het matchingproces tussen arbeidsbeperkten en werkgevers die de extra banen van de banenafspraak moeten creëren vindt plaats in de arbeidsmarktregio’s. Over 2016 constateren we dat de dienstverlening van gemeenten en UWV in de 35 arbeidsmarktregio’s niet functioneert zoals de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet Suwi) beoogt. Maatregelen die de minister inzet, sturing door de regionale Werkbedrijven en ondersteuning vanuit de Programmaraad, dragen onvoldoende bij aan het functioneren van de dienstverlening in de regio’s. Verklaringen hiervoor zijn dat:

• de regionale samenwerking tussen gemeenten en UWV moeizaam verloopt;
• de regionale Werkbedrijven onvoldoende sturen op eenduidige werkgeversdienstverlening in de arbeidsmarktregio’s;
• de gemeenten te weinig klantprofielen hebben gemaakt;
• de juiste vaardigheden en kwaliteiten voor een goede arbeidsbemiddeling nog onvoldoende aanwezig zijn bij gemeenten en UWV.

Uit de trendrapportages maken wij op dat de toename van het aantal banen lijkt te stagneren. Het op alle vlakken verbeteren van de dienstverlening in de arbeidsmarktregio’s is belangrijk voor het slagen van de banenafspraak. Werkgevers, gemeenten en UWV staan samen voor deze opdracht. Wij bevelen de minister aan om met de arbeidsmarktregio’s afspraken te maken over bovengenoemde knelpunten, zodat de regionale dienstverlening gaat voldoen aan de eisen van de Wet Suwi.

Toezicht op uitvoering taken SVB en UWV vergt aandacht

UWV en de SVB zijn zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) die op grond van de Wet Suwi taken uitvoeren voor de minister van SZW. Beide zbo’s zijn belangrijk voor een goed functionerende arbeidsmarkt en het uitvoeren van het sociale zekerheidsstelsel. De minister van SZW is op grond van de Comptabiliteitswet en de Wet Suwi verantwoordelijk voor de sturing en het toezicht op de rechtmatige, doelmatige en doeltreffende en klantgerichte uitvoering door UWV en de SVB. Een goede invulling van het eigenaarschap en opdracht­geverschap door de minister van SZW is essentieel om te bewaken dat de zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) hun taken goed uitvoeren. In ons rapport UWV, balanceren tussen ambities en middelen bevelen we de minister van SZW aan het eigenaarschap te versterken om de toekomstbestendigheid van UWV te bewaken (Algemene Rekenkamer, 2017).

De minister heeft de uitvoering van zijn toezicht op de zbo’s vanaf 1 januari 2016 anders ingericht. De Inspectie SZW kijkt voortaan alleen nog naar de doeltreffendheid van het stelsel en het Ministerie van SZW gaat zelf toezichthouden op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitvoering door de zbo’s. Het ministerie is gedurende 2016 bezig geweest om een nieuw toezichtsbeleid op te stellen en is voornemens om deze in het voorjaar van 2017 vast te stellen. Wij merken op dat het toezicht over het verantwoordingsjaar 2016 minder intensief is geweest doordat het ministerie 2016 als een overgangsjaar heeft beschouwd. Wij wijzen op het belang van goed toezicht, mede omdat het functioneren en presteren van deze organisaties direct de belangen van burgers raakt, denk aan de opgelopen achterstanden bij UWV en de betalingsproblemen van de persoonsgebonden budgetten bij de SVB. Het is dan ook een vereiste dat het ministerie het toezicht in 2017 weer in de volle breedte gaat uitoefenen en transparant is naar het parlement over de uitkomsten.

Uitgelicht

Dit jaar besteden we extra aandacht aan het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA). De publieke middelen waarmee de uitgaven in de sociale zekerheid worden gefinancierd zijn deels afkomstig van de begroting van het Ministerie van SZW en deels afkomstig uit geïnde premies. De uitgaven die uit premiemiddelen worden gefinancierd vormen samen met een groot deel van de begroting van het ministerie het SZA-kader. De minister heeft in zijn jaarverslag een bijlage opgenomen, het SZA-kader, waarin de uitgaven worden toegelicht. Het SZA-kader kent een ander begrotings- en verantwoordingsproces dan de rijksbegrotingscyclus. In hoofdstuk 6 van dit rapport geven we op hoofdlijnen inzicht in de begrotings- en verantwoordingssystematiek van het SZA-kader.

Verder in het rapport

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Financiële informatie: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van SZW. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven, met uitzondering van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven bij vijf artikelen waarin onze tolerantiegrens is overschreden.
• Bedrijfsvoering: hierin geven wij ons oordeel over het financieel beheer van het Ministerie van SZW. We constateren hierin één nieuwe onvolkomenheid bij de Rijksdienst Caribisch Nederland-unit SZW. Het Ministerie van SZW is verantwoor­delijk voor de aansturing van deze unit. We besteden in dit hoofdstuk ook aandacht aan enkele ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van het ministerie, zoals de sturing en toezicht van de minister op UWV en de SVB en het verplichten van gemeenten tot het creëren van plekken voor beschut werk.
• Beleidsresultaten: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar de banenafspraak, de sectorplannen zorg en het toezicht door de Inspectie SZW op de schijnconstructies. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van SZW is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Uitgelicht: SZA-kader: hierin bieden wij een overzicht van de totstand­koming van en verantwoording over het budgettair kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer: op 24 april 2017 ontvingen wij de reactie van de minister van SZW.