Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie

Onze conclusies

In de afgelopen jaren is er stevige kritiek geuit op het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ). Gesteld werd dat het ministerie te intern gericht was, informatie binnenhield en onvoldoende samenwerkte, zowel binnenshuis als met externe partners. Op basis van onze onderzoeksbevindingen waren ook wij kritisch, omdat de kwaliteit van het financieel beheer en de controlfunctie niet op orde waren. Daarnaast constateerden we dat het de minister niet was gelukt om de ambities en beleidsdoelen van de verschillende onderdelen en uitvoeringsorganisaties van het ministerie integraal te sturen en te beheersen.

Op dat terrein is met het meerjarig veranderprogramma VenJ Verandert het ministerie in 2016 een nieuwe weg ingeslagen. Elementen in dit programma zijn onder meer aandacht voor de strategie, een goed begrotingsproces en intensieve samenwerking en verbinding in ketens en netwerken van het ministerie. Dit traject moet van het ministerie een open en transparante organisatie maken die een betrouwbare partner is en die resultaten levert in een veranderende samenleving. Het verder op orde brengen van het financieel beheer is onderdeel van het veranderprogramma en opgenomen in het programma Verbeteren financiële beheersing begrotings(uitvoering) en intern toezicht.
Het realiseren van de ambities om de noodzakelijke veranderingen te realiseren is een majeure opgave die tijd en energie kost en daadkracht vraagt. Ons beeld hierover is wisselend. Er zijn positieve ontwikkelingen waaronder een betere samenwerking en meer transparantie bij de ambtelijke leiding van het ministerie. Dit zien we terug in de beter verlopen begrotingsvoorbereiding 2017. Ook heeft het ministerie belangrijke voorberei­dende werkzaamheden uitgevoerd voor de formele herinrichting van de controlfunctie. De reorganisatie is van start gegaan op 1 april 2017.
We zijn minder positief over het tempo waarin enkele langer bestaande tekortkomingen op onderdelen van de bedrijfsvoering worden opgelost. Andere beoogde veranderingen vragen evenwel meer tijd, zoals een betere samenwerking en transparantie in alle lagen van het ministerie. Het samenbrengen van alle schakels in de ketens voor een beheerste uitvoering blijft een belangrijk aandachtspunt. Dit is mede afhankelijk van een verandering in gedrag en cultuur.

Resultaten veranderprogramma wisselend

Een positieve ontwikkeling is dat bij de ambtelijke leiding het oplossen van problemen en het maken van financiële afwegingen meer in gezamenlijkheid gebeurt. Ambities en beleidsdoelstellingen van de verschillende onderdelen en uitvoeringsorganisaties worden beter integraal gestuurd en beheerst. Er is beter inzicht in de kwaliteit van het financieel beheer.

Aan de andere kant constateren wij dat samenwerking en transparantie nog niet alle lagen van het ministerie hebben bereikt. En ook de ketensamenwerking blijft punt van aandacht. We hebben hier in 2012 aandacht voor gevraagd in ons rapport Prestaties in de Strafrechtketen. Dit jaar hebben wij aanvullend onderzoek gedaan naar het sporenonderzoek door het Nederlands Forensisch Instituut (NFI). We constateren dat de capaciteit van het NFI om sporenonderzoeken uit te voeren nog niet goed aansluit op de behoefte van de politie en het Openbaar Ministerie.

Controlfunctie verbeterd, borging nog niet afgerond

Een goede controlfunctie is essentieel. Deze moet zorgen voor de informatie die nodig is voor een goed onderbouwde begroting en voor een beheerste uitvoering van die begroting, zodat gedurende het jaar bijgestuurd kan worden. Bovendien is een goede controlfunctie voor dit ministerie nadrukkelijk van belang. VenJ heeft veel uitvoerings-en ketenorganisaties die op verschillende manieren worden gefinancierd en aangestuurd. Zo maken het Openbaar Ministerie en de Dienst Justitiële Inrichtingen deel uit van het ministerie. Andere zelfstandige organisaties staan op afstand van het ministerie, zoals de politie, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en de Raad voor de Rechtspraak. De bijdragen die het Ministerie van VenJ aan deze organisaties verstrekt zijn wel in de begroting en de verantwoording van het ministerie opgenomen.

We constateren dat de controlfunctie weliswaar verbeterd is, maar nog niet op orde en nog onvoldoende geborgd. In 2016 heeft het ministerie belangrijke voorbereidende werkzaamheden uitgevoerd om de controlfunctie te versterken en om het eigenaarschap van uitvoerende diensten en organisaties op afstand te herbeleggen. De formele start van de reorganisatie stond gepland op 1 januari 2017. Mede omdat de medezeggen­schapsraden meer duidelijkheid wilden over het plaatsingsproces is vertraging ontstaan. De formele invoering is daarom uitgesteld naar 1 april 2017.

In 2016 is, vooruitlopend op de reorganisatie, een aantal maatregelen genomen die direct positief effect hebben gehad. Een voorbeeld is de verbeterde communicatie en samenwerking tussen de controllers van de Directie Financieel Economische Zaken (DFEZ) en de directoraten-generaal. Daardoor was op centraal niveau meer en eerder informatie beschikbaar over de te verwachten mee- en tegenvallers op financieel gebied.

Andere maatregelen moeten nog genomen worden, deels omdat deze pas kunnen worden genomen als de reorganisatie formeel van start gaat. Zo zijn de verantwoordelijkheden tussen de controllagen nog niet beschreven en is nog niet overal ketencontrol ingericht.

Onderdelen van de bedrijfsvoering nog niet op orde

Al enkele jaren concluderen wij dat het inkoopbeheer en het subsidie- en bijdragenbeheer niet op orde zijn. Ook in 2016 zijn de verbeteringen te beperkt. Het toezicht en verschil­lende maatregelen hebben in 2016 nog niet altijd het gewenste effect in de uitvoering. Zo worden bij inkoop nog te veel fouten gemaakt, doordat de Europese aanbestedingsregels en de interne procedures niet altijd worden nageleefd. Bij het subsidie- en bijdragenbeheer constateren wij bijvoorbeeld dat risicoanalyses ontbreken of niet tijdig zijn opgesteld. Deze risicoanalyses moeten inzicht geven in de misbruikgevoeligheid van subsidies en bijdragen, zodat het ministerie passende maatregelen kan nemen om misbruik te voorkomen.
Positief is dat het inkoopbeheer bij de Dienst Justitiële Inrichtingen en het personeelsbeheer in 2016 verder op orde zijn gebracht. Daarentegen constateren we in 2016 dat het financieel beheer bij het NFI en de informatiebeveiliging niet op orde zijn.

Beperkte verantwoording over politie in het jaarverslag van het ministerie

De minister van VenJ heeft zowel een kaderstellende als een beherende rol bij de politie. In zijn kaderstellende rol geeft de minister vorm aan de inrichting, werking en ontwikkeling van het politiebestel. Wij verwachten daarom dat de minister in het jaarverslag van het Ministerie van VenJ ingaat op de invulling van deze rol. We constateren echter dat de minister in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ slechts summier ingaat op de uitdagingen die er nog liggen. Hij schrijft dat de politie een nieuwe governance heeft vastgesteld, waardoor korpsleiding en eenheidsleidingen beter in staat zijn om tijdig bij te sturen waar dat nodig is. Daarbij geeft hij aan dat in het laatste jaar (2017) van de vorming van de nationale politie veel van de ingezette trajecten worden afgerond, waaronder het verbeteren van de interne sturing en beheersing bij de politie en het versterken van de governance. Welke trajecten dat betreft en welke trajecten om welke reden langer gaan duren wordt niet toegelicht. Zo wordt niet duidelijk wat de stand van zaken is rondom de invoering van het capaciteitsmanagement bij de politie. In hoofdstuk 6 staan wij uitgebreider stil bij het capaciteitsmanagement van de politie. Hieruit blijkt dat er binnen de politie inmiddels meer aandacht is voor capaciteitsmanagement. Belemmeringen liggen met name in het nog niet stabiel zijn van de personele bezetting (zowel kwantitatief als kwalitatief), als in een cultuur waarin sturen op capaciteit als een inperking van persoonlijke vrijheden wordt gezien. Dit leidt er nog niet toe dat de politie al voldoende stuurt op de meest effectieve inzet van haar capaciteit.

Verder in het rapport

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Financiële informatie: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven, met uitzondering van één tolerantiegrensoverschrijding.
• Bedrijfsvoering: hierin geven wij ons oordeel over het financieel beheer/ controlfunctie, het inkoopbeheer bij het bestuursdepartement, het beheer van subsi­dies en bijdragen, de informatiebeveiliging en het financieel beheer bij het NFI. In 2016 zijn er vijf onvolkomenheden bij het ministerie.
• Beleidsresultaten: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar het forensisch onderzoek door het NFI. Verder gaan we in op eerder door de minister gedane toezeggingen naar aanleiding van eerdere onderzoeken door de Algemene Rekenkamer. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Uitgelicht: politie: we gaan in dit hoofdstuk in op de politie, omdat de minister vergaande bevoegdheden jegens de politie heeft. Hij stelt weliswaar de begroting en het jaarverslag van de politie vast en is verantwoordelijk voor het beheer, maar deze verantwoording is geen formeel onderdeel van het jaarverslag van VenJ. Wij gaan in op de bevindingen uit ons onderzoek naar de wijze waarop de politie stuurt op de inzet van haar capaciteit.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer: hierin vatten wij de reactie samen die wij op 24 april 2017 ontvingen van de minister van VenJ.