Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Onze conclusies

Belangrijke onderdelen van het zorgstelsel zijn de afgelopen jaren ingrijpend gewijzigd. Voor het stelsel van het trekkingsrecht persoonsgebonden budget (pgb) en de decentralisaties voor jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning zijn betrokken partijen druk doende het gewijzigde stelsel werkbaar te maken. In de curatieve zorg blijft het een forse uitdaging om ook in de toekomst de uitgaven te beheersen.
Wij constateren dat het voor verschillende onderdelen van het zorgstelsel lastig is om inzicht te krijgen in de geleverde zorg voor het beschikbaar gestelde budget. Zo signaleerden we vorig jaar problemen in de verantwoording over de GGZ, over de persoonsgebonden budgetten (pgb’s) en over het sociaal domein. Deze problemen zijn nog actueel. Hierdoor is het moeilijk om te beoordelen of de wijzigingen van het stelsel leiden tot de gewenste effecten en om te kunnen bepalen waar ruimte is om de doelmatigheid van de zorg te vergroten. Daarnaast constateren wij dat verdere inspanningen van betrokken partijen nodig zijn om te komen tot effectieve vormen van samenwerking.

Verantwoordelijkheden in keten trekkingsrecht pgb niet duidelijk

Twee jaar na invoering functioneert het systeem van het trekkingsrecht persoonsgebonden budget (pgb) nog steeds niet zoals beoogd. Zorgverleners worden weliswaar op tijd uitbetaald maar veertig procent van de betalingen is onrechtmatig als gevolg van het ontbreken van een aantal controles. Dit heeft tot gevolg dat de keten op het punt van fraudebestrijding niet heeft gefunctioneerd zoals oorspronkelijk de bedoeling was van het trekkingsrecht pgb.
Het jaar 2016 stond voor een groot deel in het teken van het zoeken naar overeenstemming tussen ketenpartijen over de benodigde verbeteringen en wie daarbij welke rol vervult. De staatssecretaris van VWS heeft eind 2016 en begin 2017 een aantal besluiten genomen waarmee het ontwerp van het trekkingsrecht pgb fors gaat veranderen. Dit nieuwe ontwerp is nog niet goed uitgewerkt. Zo is onvoldoende duidelijk welke ketenpartij waarvoor verantwoordelijk is en is onduidelijk wie waarop gaat sturen. Dit maakt het onzeker of de nieuwe opzet van de keten pgb zal gaan werken.

Jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning: te weinig inzicht in effecten en hoge administratieve lasten

De decentralisatie van taken op het gebied van jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning per 1 januari 2015 is een ingrijpende stelselwijziging. Gemeenten zijn beleidsmatig en uitvoerend verantwoordelijk voor de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). De minister van VWS is onder meer verantwoordelijk voor het wettelijk kader van de Wmo 2015 en de Jeugdwet. De minister van BZK is verantwoordelijk voor het openbaar bestuur en volgens de gemeentewet voor de algehele coördinatie van decentralisaties in het sociaal domein.
Deze decentralisaties hebben geleid tot een ingewikkeld geheel van informatiestromen en controle- en verantwoordingseisen in het sociaal domein. Een van de gevolgen is dat de helft van de gemeenten geen goedkeurende accountantsverklaring bij de jaarrekening over 2015 heeft gekregen. Daarnaast geven zorgaanbieders aan dat hun administratieve lasten fors zijn gestegen. Verschillende gemeenten en samenwerkingsverbanden hebben namelijk verschillende eisen voor de doorlooptijden, de te hanteren voorwaarden en de aan te leveren informatie.
Wij achten standaardisatie en uniformering van criteria, definities en formulieren van belang om de administratieve lasten te beperken tot alleen de nodige en om transparantie te vergroten. Daarnaast draagt standaardisatie en uniformering uiteindelijk ook bij aan het inzichtelijk maken voor de burger die jeugdhulp of maatschappelijke ondersteuning nodig heeft, waar op effectieve en doelmatige wijze resultaten worden behaald. We dringen er bij de minister van VWS op aan om het gesprek over het hanteren van uniforme begrippen samen met haar collega’s van BZK en SZW op te pakken binnen het programma sociaal domein (samen met gemeenten en zorgaanbieders). Zie hiervoor ook onze aanbeveling aan de minister van BZK en onze boodschap over de noodzaak van een gemeenschappelijke taal in de Staat van de Rijksverantwoording 2016.

Samenhangende afspraken nodig over financiële kaders en verbeteren doelmatigheid

In het stelsel is er veel aandacht geweest voor het vraagstuk van de beheersing van de zorguitgaven en de informatievoorziening daarover aan de Tweede Kamer. In de afgelopen kabinetsperiode hebben we gezien dat de minister van VWS goede stappen heeft gezet om de informatievoorziening naar de Tweede Kamer te verbeteren en sinds 2013 lijkt het Budgettair Kader Zorg (BKZ) niet meer overschreden te worden. Realisatiecijfers in de zorg ijlen ongeveer 2,5 jaar na voordat ze definitief worden. De toename van de zorguitgaven is voor het eerst sinds lange tijd afgenomen. In ons rapport Zorgakkoorden hebben wij vastgesteld dat het zeer waarschijnlijk is dat de zorgakkoorden hebben bijgedragen aan de (beoogde) lagere uitgavengroei in de curatieve zorg tussen 2012-2015. Dit is met name te danken geweest aan de financiële afspraken in de zorgakkoorden. Positief is verder dat deze akkoorden een einde maakten aan een periode vol tegenstellingen en onrust; partijen gaan nu in overleg over gemeenschappelijke uitdagingen en over mogelijke oplossingen. De uitvoering van de inhoudelijke afspraken uit de zorgakkoorden, gericht op het vergroten van de doelmatigheid van de zorg, verloopt echter moeizaam. Wij achten het onwaarschijnlijk dat de inhoudelijke afspraken een wezenlijke bijdrage hebben geleverd aan de lagere uitgaven groei tussen 2012-2015. Wanneer de minister van VWS in de komende kabinetsperiode opnieuw zou kiezen voor zorgakkoorden, dan is het belangrijk om de samenhang tussen de financiële en inhoudelijke afspraken beter te bewaken en aan te geven wat de betrokkenheid van de minister is bij de uitvoering van de inhoudelijke afspraken.

Uitgelicht

Dit jaar besteden we extra aandacht aan het Budgettair Kader Zorg. De publieke middelen waarmee de uitgaven in de zorg worden gefinancierd zijn deels afkomstig van de begroting van het Ministerie van VWS en komen deels uit geïnde premies. De uitgaven die uit premiemiddelen worden gefinancierd vormen samen met een klein deel van de begroting en met eigen betalingen het Budgettair Kader Zorg (BKZ). De uitgaven voor het BKZ zijn opgenomen in het Financieel Beeld Zorg dat een apart onderdeel is bij het departementaal jaarverslag van de minister. De minister geeft in het Financieel Beeld Zorg een beeld van de ontwikkeling van de uitgaven en ontvangsten die onder het BKZ vallen. Het BKZ kent daarmee een ander begrotings- en verantwoordingsproces dan de rijksbegrotingscyclus. In hoofdstuk 6 van dit rapport geven we op hoofdlijnen inzicht in de begrotings- en verantwoordingssystematiek van het BKZ.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’ : hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VWS. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven, met uitzondering van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven bij één artikel waarin onze tolerantiegrens is overschreden.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over het inkoopbeheer, het subsidiebeheer en de informatiebeveiliging van het Ministerie van VWS. Deze drie onderwerpen merken wij aan als onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Inkoopbeheer was ook in 2015 aangemerkt als onvolkomenheid. De onvolkomenheden bij subsidiebeheer en informatiebeveiliging zijn nieuw. Daarmee stijgt het aantal onvolkomenheden ten opzichte van 2015 van één naar drie.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar het trekkingsrecht pgb, opleidingsregelingen in de zorg en de inrichting van het toezicht op goed bestuur door de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VWSis opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Uitgelicht: Budgettair Kader Zorg’: hierin bieden wij een overzicht van de totstandkoming van en verantwoording over het Budgettair Kader Zorg (BKZ).
• Hoofdstuk 7, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’.