Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 bij het Ministerie van Defensie

Onze conclusies

De inzetbaarheid van de Nederlandse krijgsmacht is de afgelopen jaren afgenomen. Doordat Defensie nog steeds een niet vol te houden wissel op zichzelf trekt, wordt er roofbouw op de organisatie gepleegd. Er is te weinig materieel beschikbaar en steeds meer eenheden kunnen de noodzakelijke opleidings- en trainingsprogramma’s niet volledig doorlopen. Dit is een zorgwekkende situatie, zeker nu de internationale veiligheidssituatie is verslechterd.

Om de trend te keren zal de minister van Defensie de organisatie op orde moeten brengen en de ambities en het beschikbare budget beter met elkaar in balans. De realisatie van de defensiedoelstellingen zal echter pas duurzaam verbeteren als er méér verandert. Defensie moet scherper keuzes maken en gerichter en zakelijker gaan werken aan het verhogen van de gereedheid van eenheden en aan de benodigde innovatie.

Inzetbaarheid krijgsmacht afgenomen

De inzetbaarheid van de krijgsmacht is de afgelopen jaren afgenomen. De minister van Defensie geeft in een bijlage bij het jaarverslag over 2015 voor het eerst aan dat de krijgsmacht niet volledig kan voldoen aan de doelstelling om het Nederlandse en het bondgenootschappelijke grondgebied te verdedigen. De gegevens uit eerdere jaarverslagen van het Ministerie van Defensie laten zien dat er sprake is van een trend.

In 2015 behaalde 59% van de eenheden de gestelde operationele doelen.

De minister van Defensie is zich ervan bewust dat tegelijkertijd de behoefte aan een effectieve, parate krijgsmacht groot is, zeker tegen de achtergrond van de actuele internationale veiligheidssituatie. Er is een groeiende diversiteit aan dreigingen en crises (Defensie, 2016a). De teruglopende inzetbaarheid van de krijgsmacht is in dit licht een zorgwekkend gegeven. Doordat minder krijgsmachteenheden voldoen aan de gereedheidsdoelstellingen, kan Nederland minder snel inspelen op nieuwe dreigingen. Ook kan Nederland een kleiner scala aan missies aan en deze missies minder lang volhouden.
De NAVO is in haar voorlopige beoordeling van de Nederlandse krijgsmacht dan ook kritisch. Gezien de veiligheidssituatie moet de krijgsmacht sneller, zelfstandiger en in een hoger geweldspectrum tot inzet kunnen overgaan dan waartoe zij op dit moment in staat is (Defensie, 2016b).

Onderhoudsproces materieel niet op orde

De gereedheid van de krijgsmachteenheden wordt in belangrijke mate belemmerd doordat veel materieel niet (tijdig) beschikbaar is, bijvoorbeeld doordat het voor onderhoud langdurig uit de roulatie is. Het materieel dat wél functioneert zet het Ministerie van Defensie met voorrang in bij missies. Voor veel eenheden blijft er zodoende te weinig werkend materieel achter om de reguliere trainingen te kunnen afwerken.

De problemen met het materieel bestaan al jaren. Belangrijkste oorzaak is het ontbreken van een langetermijnperspectief in het materieelonderhoud. Zo heeft het Ministerie van Defensie voor veel wapensystemen geen actuele onderhoudsplannen die als basis kunnen dienen voor het onderhoudsproces. Ook weet het ministerie onvoldoende welke reserveonderdelen op een bepaald moment nodig zullen zijn en wat de levertijden daarvan zijn. Door het gebrekkige inzicht in het onderhoudsproces zijn de ramingen die binnen het ministerie worden opgesteld voor de exploitatie van het materieel weinig robuust.

Omdat het Ministerie van Defensie traag, zonder prioriteiten te stellen en onvoldoende gecoördineerd werkt aan verbeteringen van de inzetbaarheid van het materieel, kwalificeren wij de problematiek rond de logistieke keten van reserveonderdelen dit jaar als een ernstige onvolkomenheid.

Onvoldoende ondersteunende capaciteit door eenzijdige bezuinigingen

In de achtereenvolgende bezuinigingsrondes van de afgelopen jaren heeft het Ministerie van Defensie ervoor gekozen om zoveel mogelijk gevechtskracht (oftewel operationele capaciteit) in stand te houden. Er is vooral bezuinigd op ondersteunende capaciteit, zoals gevechtsondersteunende eenheden, transportcapaciteit, staven van krijgsmachtonderdelen en IT-capaciteit. Het gevolg is dat een aanzienlijke onbalans in de organisatie is ontstaan: de inkoopcapaciteit van het departement is niet toereikend om geplande investeringen op tijd te realiseren, de staven van de krijgsmachtonderdelen zijn te klein om het onderhoudsproces goed te organiseren en op het terrein van de IT is sprake van veel achterstallig onderhoud.

Te weinig investeringsbudget voor nieuw, geavanceerd materieel

Om te kunnen beschikken over een moderne krijgsmacht zal Nederland niet alleen moeten werken aan het verbeteren van de gereedheid (en dus aan het onderhoud van materieel), maar ook aan het tijdig vervangen en vernieuwen van materieel. In de afgelopen jaren is echter veel minder geïnvesteerd in het verbeteren van het materieel dan beoogd. Verschillende verwervingsprojecten zijn vertraagd of doorgeschoven naar latere jaren.

Tegelijkertijd blijkt nu dat benodigde investeringen voor het vervangen van bestaande wapensystemen te laag zijn geraamd. Het huidige investeringsbudget van Defensie is waarschijnlijk niet toereikend om de huidige wapensystemen te kunnen vervangen en waar nodig te vernieuwen.

Aanbevelingen

Realiseren van de huidige ambities die Nederland heeft met de krijgsmacht is met het huidige Defensiebudget niet mogelijk. Met extra geld alleen zijn de problemen niet op te lossen. De minister van Defensie zal - meer dan tot nu toe - scherpe keuzes moeten maken om én de gereedheid te vergroten én in voldoende mate te innoveren. Wij bevelen de minister van Defensie aan in het bijzonder keuzes te maken op de volgende terreinen.

A. Van welke eenheden moet de gereedheid met voorrang worden verbeterd?

Het is niet realistisch om te verwachten dat de gereedheid van alle eenheden op korte termijn kan worden verbeterd. Het lijkt verstandig om met voorrang de gereedheid van die eenheden te verbeteren die de komende jaren naar verwachting zullen worden ingezet, afgaand op een analyse van de veiligheidssituatie en internationale toezeggingen.

B. Hoe kunnen de zaken intern op orde worden gebracht?

Het Ministerie van Defensie zal gerichter moeten gaan werken aan het verbeteren van de gereedheid van de eenheden. Daarvoor is het volgens ons in de eerste plaats van belang dat Defensie met meer prioriteit werkt aan de ernstige onvolkomenheid in de logistieke keten voor reserveonderdelen. Aan activiteiten waarvan niet duidelijk is of zij bijdragen aan een beter onderhoudsproces en een hogere gereedheid van eenheden, zou het ministerie niet langer prioriteit moeten geven. In de tweede plaats is het van belang dat er wordt gekozen voor een heldere taakverdeling aan de hand van zakelijke, functiegerelateerde criteria. Op dit moment is op veel terreinen onduidelijk wie waarop aanspreekbaar is.

C. Hoe moeten de operationele en ondersteunende capaciteiten weer in balans worden gebracht?

Met de nota In het belang van Nederland zijn de ambities van de krijgsmacht en de mogelijkheden die te realiseren weliswaar dichter bij elkaar gebracht, maar nog niet met elkaar in balans (Algemene Rekenkamer, 2013). De huidige onbalans is van zodanige orde dat een hernieuwd middellangetermijnperspectief nodig is waarbij Defensie, scherper dan in het verleden, moet borgen dat Defensie als geheel zodanig kan functioneren dat het de (bij)gestelde ambities kan realiseren. Daarbij is het van belang dat de minister van Defensie (a) vertrekt vanuit een toekomstvisie op de gewenste operationele capaciteiten; (b) gericht nagaat wat nieuwe dreigingen en nieuwe technologieën betekenen voor de benodigde capaciteiten; (c) bewaakt dat de ondersteunende capaciteiten in balans zijn met de operationele capaciteiten; (d) niet alleen de benodigde materiële uitgaven in beschouwing neemt, maar ook de benodigde personele uitgaven.

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Beleidsresultaten: hierin vindt u ons oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie. Wij gaan ook nader in op de gereedheid van de krijgsmachteenheden.
• Bedrijfsvoering: hierin geven wij een oordeel over de bedrijfsvoering van het ministerie en de totstandkoming van bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag. Wij zijn van oordeel dat het Ministerie van Defensie in 2015 heeft voldaan aan de gestelde eisen, met uitzondering van vijf onvolkomenheden, waarvan één ernstig.
• Financiële informatie: hierin geven we ons oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag van het ministerie. Wij zijn van oordeel dat de financiële informatie op totaalniveau rechtmatig is, met uitzondering van fouten in de rechtmatigheid van het totaal van de verplichtingen en in het totaal van de uitgaven.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer: hierin vatten wij de reactie samen die wij op 25 april 2016 ontvingen van de minister van Defensie.