Warmtefonds: geen gratis geld

Minder bereik dan subsidieregelingen

Vergeleken met twee subsidieregelingen die hetzelfde doel nastreven, namelijk de Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) en de Subsidieregeling energiebesparing eigen huis (SEEH), is het aantal woningeigenaren dat het Warmtefonds bereikt, beperkt. Het Warmtefonds draagt dus minder bij aan de vermindering van CO2-uitstoot dan de ISDE en SEEH. Echter, de kosten voor het Rijk per vermeden ton CO2 zijn bij het Warmtefonds wel lager.
Het is mogelijk voor huiseigenaren om tegelijk én een lening uit het Warmtefonds én een subsidie aan te vragen. Opvallend is dat de kosten voor het Rijk per vermeden ton CO2 in dat geval boven de in de regeling Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie vastgelegde grens van € 300,- kunnen komen.
 

Onzichtbare kosten van het Nationaal Warmtefonds

Hoewel het lijkt alsof het geld dat het Rijk in het Warmtefonds investeert weer terugkeert, is er toch sprake van waardeverlies. Dit komt door inflatie. Geld dat het Rijk aan het Warmtefonds leent en dat na tientallen jaren wordt terugbetaald, is door inflatie minder waard geworden. 
Zo heeft de Rekenkamer berekend dat de eerste leningen aan het fonds, tegen de tijd dat deze terugkeren naar de schatkist, nog maar ongeveer de helft waard zijn. Deze waardevermindering ziet de Rekenkamer niet terug in de informatie die het parlement over de kosten van het Warmtefonds ontvangt.
 

Alternatief voor de markt maar ook concurrent

Het Warmtefonds is voor sommigen een noodzaak, zoals woningeigenaren die geen ‘gewone’ lening bij een bank krijgen. Veel andere woningeigenaren kunnen echter wel bij een bank lenen, maar zullen toch naar het Warmtefonds gaan, omdat het Warmtefonds (bijna altijd) de meest aantrekkelijke voorwaarden heeft. Daarmee is het Warmtefonds naast een aanvulling op de markt ook een concurrent voor marktpartijen. 
Tijdens de instelling van het Warmtefonds heeft de minister geschreven dat het fonds voor sommige woningeigenaren niet meer nodig is wanneer banken voldoende aantrekkelijke leningen bieden. Onduidelijk is echter wat de minister verstaat onder ‘voldoende aantrekkelijk’.

Wat zijn onze aanbevelingen?

In dit rapport staat de doeltreffendheid en doelmatigheid van één revolverend fonds centraal: het Nationaal Warmtefonds. Uit eerder onderzoek van de Rekenkamer blijkt echter dat de conclusies over onzichtbare kosten en weinig zicht op doelmatigheid ook gelden voor andere revolverende fondsen. 
De huidige kaders geven niet genoeg zekerheid voor een goede inzet van revolverende fondsen. Zulke fondsen kennen een looptijd van tientallen jaren en dat maakt het nodig om tussentijds te evalueren; worden middelen nog steeds doelmatig ingezet? Is overheidsingrijpen nog steeds noodzakelijk? Of kan de markt het inmiddels overnemen? Het risico bestaat dat een fonds een doel op zich wordt. Wij doen daarom in dit rapport de aanbeveling om een specifiek toetsingskader voor revolverende fondsen op te stellen. 
 

Waarom onderzochten wij dit?

Het Warmtefonds is een zogenaamd revolverend fonds. Deze publieke middelen op afstand het van Rijk en parlement zijn in opmars bij de Rijksoverheid, concludeerde de Rekenkamer al eerder. Geld van dit soort fondsen wordt in de vorm van bijvoorbeeld leningen of garanties verstrekt aan bedrijven, burgers of (semi)-overheden, en vloeit (na afbetaling) weer terug in het fonds. Zo kan het geld, anders dan bij een subsidie, meerdere keren worden uitgeven. Dat klinkt aantrekkelijk en het lijkt alsof belastinggeld ‘gratis’ kan worden ingezet.
In 2017 zat er een bedrag van € 3,6 miljard aan belastinggeld in dit soort fondsen. Het parlement heeft echter niet altijd zicht op de resultaten, en ook niet op de onzichtbare kosten van revolverende fondsen, bleek al uit eerder onderzoek van de Rekenkamer.

Welke onderzoeksmethoden gebruikten we?

We hebben ons onderzoek gebaseerd op openbare stukken en interne, vertrouwelijke documenten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om bestedingsplannen, financiële documenten en managementinformatie. In aanvulling op onze documentenanalyse hebben we interviews gehouden, binnen en buiten het Rijk. Ook hebben we (geanonimiseerde) gegevensbestanden opgevraagd bij het Warmtefonds en bij RVO over de Warmtefondsleningen en ISDE- en SEEH-subsidies die de partijen hebben verstrekt.

Reactie kabinet

De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening stelt in zijn reactie, mede namens de minister van Financiën, de aanbeveling voor een specifiek toetsingskader voor revolverende fondsen niet over te nemen. De minister geeft aan dat het parlementair budgetrecht is verzekerd omdat de financiering van de fondsen via de begrotingen van de departementen loopt en het Integraal Afwegingskader een bestaand hulpmiddel is om tot een onderbouwde instrumentkeuze te komen.

Nawoord Algemene Rekenkamer

De ervaring van de Algemene Rekenkamer op basis van onderzoeken is dat dat de bestaande kaders onvoldoende zekerheid bieden. Dat maakt het nodig om tussentijds te overwegen of middelen nog zo doelmatig mogelijk worden ingezet. Het Integraal Afwegingskader waarnaar de minister van Financiën verwijst, dwingt ministers hier alleen vooraf toe. Daarnaast zijn kosten en opbrengsten van revolverende fondsen niet altijd goed zichtbaar. Dat verslechtert de uitoefening van het budgetrecht van het parlement. Kortom, revolverende fondsen verdienen bijzondere aandacht.