Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Ministerie van Financiën en Nationale schuld

Onze conclusies

De problemen in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën waren in 2017, vergeleken met de situatie in 2016, onverminderd groot. Vooral bij de Belastingdienst speelden nog steeds diverse knelpunten. Er is het afgelopen jaar zowel bij het kern de par te ment als bij de Belastingdienst volop gewerkt aan het uitwerken en implementeren van de maatregelen die het kabinet in 2016 had geformuleerd naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie Onderzoek Belastingdienst. De contouren van de nieuwe bedrijfsvoerings structuur zijn inmiddels zichtbaar, maar het gaat, zowel aan de kant van het kerndepartement als aan de kant van de Belastingdienst, nog wel enige tijd kosten voordat de nieuwe structuur ook volledig werkt zoals het de bedoeling is. 

Vertraging bij uitvoering Investeringsagenda

De uitvoering van het meerjarige veranderprogramma dat de minister ten behoeve van de Belastingdienst in 2015 heeft ingezet, de zogenoemde Investeringsagenda, heeft in 2017 opnieuw vertraging opgelopen. In 2017 is een aanzet gegeven om de oorspronkelijke Investeringsagenda uit 2016 te herijken. De staatssecretaris van Financiën heeft de Tweede Kamer in september 2017 hierover geïnformeerd (Financiën 2017a). De verdere invulling van de herijking van de Investeringsagenda en de effectuering van de benodigde randvoorwaarden is aangekondigd voor begin 2018.
De staatssecretaris gaf in september aan dat de Investeringsagenda moet worden omgeven met meer waarborgen. De afgelopen maanden is in dat kader:

• een onafhankelijke toetsing uitgevoerd op de aanpak van de Investeringsagenda en in het bijzonder op de ICT-component in alle deelprojecten van de Investeringsagenda;
• een proces ingericht en gevolgd om projectvoorstellen vooraf te beoordelen (dat wil zeggen: voordat er budget beschikbaar wordt gesteld), om de voortgang ervan te bewaken en hierover te rapporteren.

Het externe bureau dat de onafhankelijke toetsing heeft uitgevoerd stelde in februari 2018 vast dat nog niet aan alle waarborgen is voldaan. Ook concludeerde het bureau dat het met de huidige opzet van de herijking niet mogelijk is om de voorgenomen besparingen bij de Belastingdienst op het voorgenomen tijdstip (2023) te realiseren. 
De vertraging van de dringend noodzakelijke procesvernieuwingen bij de Belastingdienst heeft als consequentie dat de geplande ‘werkpakkettenreductie’ (het vervallen van functies die door de nieuwe werkwijze niet langer nodig zijn) in 2017 onvoldoende op gang is gekomen, terwijl wel al veel medewerkers vooruitlopend hierop zijn uitgestroomd.

Risico’s voor continuïteit primaire processen door personeelstekort

De werving van nieuwe medewerkers voor de Belastingdienst is in 2017 achtergebleven bij de planning. Dit was deels het gevolg van de krappe arbeidsmarkt, maar deels ook van het feit dat achteraf het beschikbare budget te behoudend was geraamd1. En dat had weer te maken met de hierboven beschreven problemen in de bedrijfsvoering: er werd niet voldaan aan de randvoorwaarden die in het kader van de Investeringsagenda gelden voor het verkrijgen van budgetten. De tekorten aan personeel geven, in combinatie met de achterblijvende werkpakkettenreductie, aanleiding tot zorgen over oplopende risico’s voor de continuïteit van de primaire processen bij de Belastingdienst. 

De Belastingdienst zal – samen met de nieuw gevormde hoofddirectie Financieel-Economische Zaken (FEZ) en de Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) - stevig aan de slag moeten om zodanig invulling te geven aan de randvoorwaarden dat de uitvoering van de Investeringsagenda niet nog meer vertraging oploopt. 

Forse opgaven op het gebied van sturing en beheersing

De huidige problemen bij de Belastingdienst zijn mede ontstaan als gevolg van de ruime vertrekregeling in 2016, die tot gevolg had dat meer personeel de dienst heeft verlaten dan beoogd werd. Die gebeurtenis had, samen met al langer spelende problemen in de bedrijfsvoering, tot gevolg dat de Belastingdienst onder verscherpt toezicht is gesteld. De staatssecretaris van Financiën gaf in oktober 2016 de Commissie Onderzoek Belastingdienst de opdracht om de besluitvormingsprocedures binnen de Belastingdienst te onderzoeken. De commissie deed in januari 2017 op basis van haar onderzoek een groot aantal aanbevelingen om de aansturing van en het toezicht op de Belastingdienst te verbeteren en om de checks-and-balances binnen de dienst te verbeteren. Het kabinet heeft alle aanbevelingen van de commissie overgenomen en waar nodig maatregelen genomen. 
In 2017 hebben zowel het kerndepartement als de Belastingdienst volop gewerkt aan het uitwerken en implementeren van de door het kabinet geformuleerde maatregelen. De contouren van de nieuwe bedrijfsvoeringsstructuur zijn inmiddels zichtbaar, maar het werkend krijgen ervan gaat nog wel enige tijd kosten – zowel aan de kant van het kerndepartement, waar het vooral gaat om de invulling van de rollen van eigenaar en opdrachtgever, als aan de kant van de Belastingdienst, de opdrachtnemer, waar het gaat om de uitvoering. Daarbij gaat het niet alleen om een structuurwijziging, maar ook om verandering van cultuur. De nog gebrekkige sturing en beheersing binnen de Belastingdienst doet zich gelden op diverse onderdelen van de bedrijfsvoering: in de reguliere processen, in het personeelsbeheer, de Investeringsagenda en de modernisering van de verouderde IT-systemen. Het is van belang dat de nieuwe topstructuur bij de Belastingdienst in de praktijk vorm krijgt (functiescheiding tussen beleid, control en uitvoering) en dat de planning- en controlcyclus binnen de Belastingdienst wordt versterkt. Dit zijn randvoorwaarden om de kwaliteit van de managementinformatie te verbeteren. Daarbij speelt ook een rol dat de administratie (nog) niet is ingericht op het vastleggen van alle benodigde gegevens. 

Om de beoogde resultaten van de Investeringsagenda te realiseren ligt er de komende jaren dus nog een forse opgave bij de minister van Financiën. De sturing en beheersing zullen op orde moeten komen, zowel binnen het kerndepartement en de Belastingdienst afzonderlijk, als tussen beide organisaties. 

Relatie met eerder door ons gesignaleerde onvolkomenheden

De afgelopen jaren heeft de Algemene Rekenkamer op een toenemend aantal deelterreinen zorgen geuit over de voortgang van het verbeterproces in de bedrijfsvoering, over de kwaliteit van de informatievoorziening en over de gebrekkige sturing en beheersing. Deze zorgen vertaalden zich in onze rapporten in een oplopend aantal onvolkomenheden. Veel van die onvolkomenheden hadden in oorsprong een technisch of operationeel karakter. Bij vervolgonderzoek hebben wij uiteraard steeds ook de relevante context van managementinformatie en sturing betrokken. In dit rapport hebben wij al onze bevindingen op het vlak van managementinformatie en sturing gecombineerd. Daarnaast geven wij een afzonderlijk oordeel over de inhoudelijke problematiek bij de in 2016 gesignaleerde onvolkomenheden. 

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van Financiën. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie op totaalniveau rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven. Op artikelniveau is ons oordeel dat de informatie rechtmatig en deugdelijk is weergegeven.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het kerndepartement en de Belastingdienst. In 2017 zijn er 8 onvolkomenheden geconstateerd. Dat is geen verbetering ten opzichte van 2016, toen waren er eveneens 8 onvolkomenheden.
• Hoofdstuk 5, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten wij de reactie samen die wij op 26 april 2018 ontvingen van de minister van Financiën. De minister van Financiën geeft in zijn reactie aan dat hij de in het rapport opgenomen analyses en conclusies herkent en deelt. Ook onderschrijf de minister onze aanbevelingen.