Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht
Wij concluderen op basis van de door ons onderzochte vijf casussen dat het parlement informatie mist om de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen beoordelen. Ook heeft het parlement te weinig zicht op eventuele begrotingsruimte. Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met het kabinet het debat aan te gaan over de ruimte voor een andere besteding van middelen.
Uitkomsten onderzoek: Meerjarenramingen niet altijd actueel of juist
Meerjarenramingen zouden de best mogelijke inschatting moeten vormen van de noodzakelijke uitgaven voor uitvoering van het bestaande beleid of voor het onderhoud en beheer van het bestaande areaal of arsenaal. Door de manier waarop meerjarenramingen tot stand komen, is het onzeker of de cijfers die het parlement ziet in de departementale begroting werkelijk de beste inschatting zijn van de uitgaven die nodig zijn om het beleid ongewijzigd voort te zetten. Wij beoordelen dit op basis van de onderzochte casussen als onzeker omdat:
- De veronderstellingen en gegevens in ramingsmodellen niet altijd actueel en accuraat zijn;
- Ramingsmodellen vaak wel kwaliteitswaarborgen voor de hoeveelheid (q) kennen maar voor de prijs (p) veel minder waarborgen bevatten;
- De uitkomsten van ramingen soms worden aangepast om ze in het beschikbare budget te laten passen. De onderliggende keuzes zijn voor het parlement niet duidelijk.
De bevindingen in dit rapport zijn grotendeels gebaseerd op de onderzochte casussen. Wij stellen niet dat deze bevindingen representatief zijn voor de ramingspraktijk binnen de hele rijksoverheid. Wel vinden we dat de bevindingen illustratief zijn voor problemen en risico’s die breder binnen het huidige begrotingsstelsel spelen.
Waarom deden we onderzoek naar meerjarenramingen?
Het parlement heeft budgetrecht. Dat betekent dat het een doorslaggevende rol heeft in de besluitvorming over de verdeling van publieke middelen (wie krijgt hoeveel geld en waarvoor?). Om die rol goed te kunnen vervullen, moet het parlement in de eerste plaats weten hoeveel geld er beschikbaar is op zowel de korte als op de lange termijn. Ook moet het de voorstellen van het kabinet kunnen doorgronden die van invloed zijn op de begroting. Met dit onderzoek willen we te weten komen of het parlement voldoende informatie krijgt om zijn budgetrecht goed te gebruiken.
De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren aan het kabinet laten weten meer inzicht te willen krijgen in:
- de budgetflexibiliteit van uitgaven;
- de juridische vastlegging van uitgaven in de meerjarenramingen;
- de totstandkoming en cijfermatige onderbouwing van meerjarenramingen.
Welke methoden hanteerden wij in ons onderzoek ?
De totstandkoming van de meerjarenramingen zoals het parlement die ontvangt en het zicht dat het parlement heeft op begrotingsruimte stonden centraal in het onderzoek. De onderzoeksvragen die we onszelf hebben gesteld luiden:
- Hoe ontstaat in de praktijk begrotingsruimte binnen de systematiek van meerjarenramingen?
- Welke informatie ontvangt het parlement over begrotingsruimte en op welk moment in het begrotingsproces?
- Kan het parlement zijn rol bij de allocatie voldoende vervullen op basis van de informatie over de begrotingsruimte?
Voor de selectie van de casussen hebben we een kwantitatieve analyse gemaakt van de begrotings- en realisatiecijfers van de rijksbegroting vanaf 2016. Op basis hiervan maakten we een eerste selectie. Daarop hebben we naar een aantal ministeries een lijst met open vragen verstuurd over de ramingspraktijk. Daarna volgde een gesprek met de betreffende directie Financieel-Economische Zaken (FEZ). Na deze gesprekken is een definitieve keuze gemaakt voor ministeries en casusartikelen.
Stand van zaken
Het onderzoek is gepubliceerd op woensdag 22 juni 2021.