Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Ministerie van Defensie

Onze conclusies

De minister van Defensie bouwt na jarenlange bezuinigingen en daaruit volgende reorganisaties aan versterking van de gereedheid en inzetbaarheid van de krijgsmacht. Sinds 2014 zijn extra gelden aan de begroting van het Ministerie van Defensie toegekend. In het regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst van 2017 is afgesproken om de begroting van het Ministerie van Defensie structureel te verhogen. De minister zet deze nieuwe gelden vooral in op maatregelen voor het personeel, het versterken van ondersteunende eenheden en vervanging en vernieuwing van bestaand materieel. De minister van Defensie laat hiermee volgens ons zien dat de prioriteit ligt in het op orde brengen van de bedrijfsvoering. Dit is in lijn met onze conclusies in de verantwoordingsonderzoeken van 2015 en 2016 dat de bedrijfsvoering de belangrijkste sleutel is voor het herstel van de inzetbaarheid van de krijgsmacht.  

De versterking van de bedrijfsvoering is niet eenvoudig, omdat de opgelopen achterstand zich over veel terreinen uitstrekt, veel zaken tegelijkertijd moeten worden aangepakt en resultaten pas op termijn zichtbaar worden. Ondertussen houdt het zware beroep op de krijgsmacht onverminderd aan. De krijgsmacht is actief in meer dan twintig missies en operaties over de hele wereld. Toenemende onrust in en om Europa maken dat NAVO en EU een groter beroep doen op en hogere eisen stellen aan inzetbaarheid en gereedheid van de krijgsmacht. Dit maakt het des te urgenter dat de aanpak van de bedrijfsvoering binnen de krijgsmacht op een afgewogen, samenhangende en goed gecoördineerde manier verder ter hand wordt genomen. De minister van Defensie staat voor een grote uitdaging om de krijgsmacht financieel en operationeel op evenwichtige wijze toekomstbestendig te maken. 

Vele verbeterplannen vergen coördinatie

De verwevenheid van de problemen in de bedrijfsvoering maakt dat door de minister veel in samenhang aangepakt moet worden: herstel van de basisgereedheid, de personele problematiek, de vernieuwing van de IT, het verkrijgen en benutten van kosteninzicht, het verbeteren van het inkoopproces, het versnellen van het investeringsproces. Dat vergt goede regie en optimale afstemming tussen verschillende plannen en processen. We zien al de aanzet van een dergelijke regie. Tegelijkertijd stellen we vast dat veel plannen nog geïsoleerd en op afzonderlijke terreinen worden uitgevoerd.  

Materiële gereedheid wordt aangepakt, aanpak personele gereedheid begonnen

Het in 2016 ingezette plan van aanpak voor de verbetering van de materiële gereedheid leidde in 2017 tot zichtbare verbeteringen in de logistieke keten, maar nog niet tot een verbetering van de materiële gereedheid als resultaat daarvan. De verbetermaatregelen uit het plan van aanpak hebben veel inzicht opgeleverd in de vele factoren die de materiële gereedheid beïnvloeden. Door de al gerealiseerde verbeteringen in de logistieke keten is er meer rust om ook moeilijker te beïnvloeden factoren aan te pakken. 
Om uiteindelijk tot meer inzetbare (operationeel gerede) eenheden te komen, is ook beter zicht nodig op de beschikbaarheid en de geschiktheid van het personeel. De minister heeft eind 2017 een begin gemaakt met de nakoming van haar toezeggingen op dit punt naar aanleiding van ons verantwoordingsonderzoek 2016.

Informatiesystemen: blijvende zorgen over continuïteit op middellange termijn

Het Ministerie van Defensie werkt in het programma Grensverleggende IT (GrIT) aan de vernieuwing en modernisering van de IT. Het ministerie kiest in dit programma voor nauwe samenwerking met marktpartijen voor het uitwerken van het ontwerp van de nieuwe IT-infrastructuur.
Doordat de gekozen aanbestedingsstrategie voor GrIT meer tijd vergt, is nog steeds niet duidelijk hoelang de bestaande systemen nog in gebruik moeten blijven. Opschoning van de aanwezige IT-toepassingen (‘rationalisatie’) is eerst nodig voor de migratie ingezet wordt. Een latere oplevering van de nieuwe IT-omgeving, in combinatie met het parallel afbouwen van de bestaande omgeving, heeft een continuïteitsrisico op middellange termijn tot gevolg.
Het ministerie heeft in 2017 ook nog geen businesscase gereed waarin de afweging tussen de kosten en de baten van het programma inzichtelijk wordt gemaakt. De situatie is daarmee niet veranderd sinds 2016.

Weinig vordering kosteninzicht

Met de nota In het belang van Nederland van september 2013 werd voor het eerst een onderbouwing gegeven van de investerings- én exploitatiekosten van de wapensystemen van de hele krijgsmacht gedurende de hele levenscyclus, gespiegeld aan de financiële ruimte en aan de operationele inzetbaarheidseisen. De systematiek van Life Cycle Costing (LCC) moest een structurele plaats krijgen in het plan- en begrotingsproces, de bedrijfsvoering en in lopende trajecten. Sindsdien is dit slechts in beperkte mate gelukt. Het stappenplan dat de minister van Defensie hiervoor opstelde is vertraagd geraakt en niet volledig uitgevoerd. 
Wij begrijpen dat het ministerie hierbij aanloopt tegen de beperkingen van het geldende verplichtingen-kasstelsel. In onze brief aan de Tweede Kamer van 5 april 2018 over het Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid merkten wij hierover op: “Bij een baten-lastenstelsel (…) kunnen de cijfers doelmatiger worden gegenereerd, mede gegeven het feit dat financieel-administratieve IT-systemen standaard op het baten-lastenstelsel zijn ingericht”. In de brief wordt tevens gewezen op het feit dat alleen het baten-lastenstelsel goed ingericht is om zicht op de totale kosten van investeringen te krijgen en te houden en in de begrotings- en verantwoordingsinformatie tot uitdrukking te brengen. Het baten-lastenstelsel faciliteert ook meer dan het verplichtingen-kasstelsel een bedrijfseconomisch optimaal materieelbeheer.

Zicht op gereedheid en inzetbaarheid

Het Ministerie van Defensie heeft de informatie over gereedheid en inzetbaarheid van de krijgsmacht in een vertrouwelijke bijlage van het jaarverslag gebracht. Die keuze vloeit voort uit de spanning tussen veiligheid en de transparantie die het democratisch stelsel vergt. Wij respecteren de keuze van de minister voor een vertrouwelijke bijlage. Dit maakt dat wij de resultaten van ons onderzoek naar die informatie eveneens vertrouwelijk aan de Tweede Kamer rapporteren. In dit openbare rapport volstaan we met algemene conclusies over de informatiewaarde van deze informatie. 

Wij vinden dat de inzetbaarheidsrapportage 2017 voldoende informatie over de gereedheid van de eenheden van de krijgsmacht geeft. Het is een voordeel dat deze informatie nu op één plaats bijeen is gebracht. Het is echter onduidelijk hoe de beperkingen bij de inzetbaarheidsdoelstellingen samenhangen met het niet-voldoen aan de operationele gereedheidsdoelstellingen van de eenheden, en vice versa. Om een integraal beeld te krijgen, zou het helpen om inzetbaarheid en gereedheid in samenhang te presenteren. Dat zou ook meer inzicht geven in wat de beperkingen bij de gereedheid betekenen voor het halen van de inzetbaarheidsdoelstellingen.

Internationale samenwerkingsprojecten vergen goede regelingen

In de nieuwe Defensienota zet de minister sterk in op internationale samenwerking. Een voorbeeld van internationale samenwerking is het Joint Strike Fighter-programma, waarin negen landen samenwerken om gezamenlijk een jachtvliegtuig te produceren. De afspraken die in dit project door de minister van Defensie zijn gemaakt met de VS en met de bouwers van het toestel, hebben als neveneffect dat zij ons belemmeren om de rechtmatigheid van de uitgaven te beoordelen. De minister van Defensie werkt er nu aan om dit alsnog mogelijk te maken. Dit project laat zien dat een internationaal samen werkings project extra aandacht van de minister voor de onderlinge regelingen vergt om te kunnen voldoen aan de nationale comptabele regelgeving.

Aanbevelingen

In dit rapport doen we de volgende aanbevelingen:

1. Algemeen

We bevelen aan dat de minister van Defensie de regie en afstemming in de vele verbeterplannen die binnen het ministerie lopen, optimaliseert, zodat deze plannen elkaar versterken.

2. Materiële gereedheid

Wij bevelen de minister van Defensie aan om een aantal meetbare indicatoren te formuleren, waarmee de ontwikkeling van de logistieke keten en organisatie is te monitoren en documenteren. Daarnaast vinden wij het van belang dat het ministerie volgt en rapporteert in hoeverre het plan van aanpak daadwerkelijk leidt tot verbeteringen in de materiële gereedheid van wapensystemen en wat de invloed is van onvoorziene (externe) omstandigheden.  

3. Programma Grensverleggende IT

We bevelen aan dat de minister van Defensie, naar analogie van het langer doorvliegen met de F-16, de meerkosten van het langer in stand houden van de bestaande IT door het later infaseren van GrIT zichtbaar maakt in de halfjaarlijkse voortgangsrapportages IT. We bevelen verder aan dat de minister van Defensie tot een kosten-batenanalyse van het programma komt. Hierin horen ook de migratiekosten en de personele kosten van de samenwerking met de markt inzichtelijk te zijn. 

4. Enterprise Resource Planning-systeem voor materieellogistiek en financiën (ERP M&F)

We bevelen de minister van Defensie aan te sturen op het verder verbeteren van de kennis en kunde over het gebruik van het ERP M&F-systeem.

5. Informatiebeveiliging

We bevelen de minister van Defensie aan invulling te geven aan de resterende verbeterplannen om kwetsbaarheden te verhelpen en de sturing aantoonbaar in de praktijk te laten werken. De nog te zetten stappen ten aanzien van kritieke systemen, zoals het uitvoeren van controlerapportages en zorgdragen voor accreditering conform het eigen beveiligingsbeleid, dragen bij aan die werking. 

6. Inkoopbeheer

Wij bevelen de minister van Defensie aan:

• zorg te dragen voor het adequaat functioneren van de beheersmaatregelen aanbestedingskalender, spendanalyse en contractenregister;
• toe te zien op een goede invulling en op de juiste naleving van de Europese aanbestedingswetgeving met betrekking tot het Dynamisch Aankoopsysteem voor inhuur van ICT- expertise. 

7. Administratie centrale voorraad munitie

Wij bevelen de minister van Defensie aan om:

• ervoor te zorgen dat de administratie van de centrale voorraad munitie bij het munitiebedrijf op orde wordt gebracht; 
• de nog resterende acties uit het verbeterplan voor het beheer van de centrale voorraad munitie voortvarend op te pakken. 

8. Vastgoed Defensie

Wij bevelen de minister van Defensie aan om de aparte jaarlijkse voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer over vastgoedplannen te handhaven. Voorts bevelen we de minister aan om in dit nieuwe huisvestingsplan rekening te houden met de opgaven die er liggen voor:

• de veranderende strategische behoefte aan huisvesting van mensen en materieel die voortvloeit uit de Defensienota 2018;
• het achterstallig onderhoud van gebouwen;
• de aangescherpte energie-eisen (label C) aan rijksgebouwen;
• de eisen van de brandveiligheid;
• de meting van de benutting en bezetting van panden;
• de financiële gevolgen en de risico’s van de maatregelen: zowel voor de investe ringen als de toekomstige huisvestingslasten. Een breder toegepast en uitgewerkt risicomanagement achten wij noodzakelijk hierbij.  

9. Beleidsinformatie 

Wij bevelen de minister van Defensie aan om in de inzetbaarheidsrapportage inzetbaarheid en gereedheid in samenhang te presenteren. Hiermee kan de minister de gevolgen van beperkingen in de gereedheid op de inzetbaarheid duidelijk maken. We bevelen de minister verder aan om alsnog aan te geven hoe de € 197 miljoen extra budget voor herstel van de basisgereedheid verdeeld is over de beleidsartikelen 2 tot en met 5, zodat de Tweede Kamer die besteding kan controleren.

10. Joint Strike Fighter (JSF)

Wij bevelen de minister van Defensie aan om er bij het JSF-project op toe te zien dat het JSF Program Office (JPO) alle rapportages van de auditinstanties tijdig verstrekt.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken wij de conclusies van ons verantwoordingsonderzoek verder uit:

• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van Defensie. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie op totaalniveau rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven, met uitzondering van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat agentschappen. Op artikelniveau is ons oordeel dat de informatie rechtmatig en deugdelijk is weergegeven met uitzondering van één geval waarin de tolerantiegrens is overschreden.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie. In het verantwoordingsonderzoek 2017 zijn er vijf onvolkomenheden geconstateerd, namelijk onvolkomenheden in de logistieke keten reserveonderdelen, het IT-beheer, de informatiebeveiliging, het inkoopbeheer en in de administratie centrale voorraad munitie. Hoewel dat aantal gelijk is aan dat in het verantwoordingsonderzoek over 2016, is de onvolkomenheid in het autorisatiebeheer opgelost; de onvolkomenheid in de administratie centrale voorraad munitie is nieuw. Ook zijn in dit hoofdstuk de bevindingen over personele gereedheid, Life Cycle Costing en over de Besparingsdoelstelling Vastgoed Defensie opgenomen.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsinformatie’: hierin geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie en onze bevindingen ten aanzien van de verantwoording van het extra budget voor herstel van de basisgereedheid.
• Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten wij de reactie samen die wij op 24 april 2018 ontvingen van de minister van Defensie. De minister geeft in haar reactie aan dat zij onze conclusie deelt en vrijwel al onze aanbevelingen uitvoert; voor een deel was zij daarmee al begonnen. Op enkele punten uit de reactie gaan we in ons nawoord in.