Beoordelingskader inkoopbeheer

De minister is verantwoordelijk voor het beheer van zijn begroting, dus ook voor het beheer van de inkopen die in zijn begroting voorkomen. Wij toetsen het beheer van de inkopen aan de relevante wet- en regelgeving, daarnaast letten wij specifiek op een aantal belangrijke aspecten in het inkoopproces, de zogenaamde ‘key controls’.

Indien er afwijkingen van de wet- en regelgeving zijn geconstateerd, maar ook als een key control ontbreekt, zijn dit tekortkomingen die kunnen leiden tot onvolkomenheden respectievelijk ernstige onvolkomenheden. Daarbij is onder andere van belang:

Hoe lang deed de tekortkoming zich voor (9 maanden of langer)?
Hoe hoog was het financiële risico?
Hoe ernstig verstoorde de tekortkoming de bedrijfsvoering van het ministerie?

Algemene normen en nadere uitwerking

De uitwerking van de normen richt zich op de stroom materiële uitgaven (inkopen van diensten en goederen). Belangrijk aspect bij de inkopen is de naleving van Europese aanbestedingsregels. Bij strijdigheid van wet- en regelgeving geldt de juridische hiërarchie in wet- en regelgeving. Dit betekent dat Europese richtlijnen gelden boven nationale wetten, en nationale wetten weer gelden boven AmvB’s, Ministeriële regelingen ed. Met betrekking tot de stroom materiële uitgaven is een veelheid aan wet- en regelgeving van toepassing.

Wet- en regelgeving

Europese Richtlijnen

Richtlijn Werken, Leveringen en Diensten op Defensie- en veiligheidsgebied (2009/81/EG);
Richtlijn betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten (2014/24/EU);
Richtlijn betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (2014/25/EU);
Richtlijn betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (2014/23/EU).

Nederlandse wetten

Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016);
Algemene wet bestuursrecht (Awb);
Burgerlijk Wetboek Boek 6, Verbintenissenrecht
Burgerlijk Wetboek Boek 7, Bijzondere overeenkomsten;
Aanbestedingswet 2012;
Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied.

Algemene maatregelen van bestuur (AMvB) en Koninklijke Besluiten (KB)

Aanbestedingsbesluit;
Aanbestedingsbesluit op defensie- en veiligheidsgebied;
Besluit FEZ;
Besluit wettelijke rente.

Ministeriële regelingen (MR)

Regeling modellen eigen verklaring;
Algemene Rijksinkoopvoorwaarden (ARIV) 2016 (tot 15 mei 2018);
Algemene Rijksinkoopvoorwaarden (ARIV) 2016 (vanaf 15 mei 2018);
Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van diensten (ARVODI) 2016 (tot 15 mei 2018);
Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van diensten (ARVODI) 2016 (vanaf 15 mei 2018);
Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT) 2016 (tot 15 mei 2018);
Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT) 2016 (vanaf 15 mei 2018);
Regeling financieel beheer van het Rijk;
Regeling materieel beheer roerende zaken van het Rijk;
Regeling beheer onroerende zaken van het Rijk 2017.

Naast deze wet- en regelgeving gelden de volgende overige (beleids)regels

Gids proportionaliteit (1e herziene versie);
Aanbestedingsreglement Werken 2016;
Advies Klachtafhandeling bij aanbesteden;
Circulaire Grensbedragen voor procedures Aanbestedingswet 2012 onder de drempelwaarde d.d. 3 augustus 2015 van DGOBR (geldig vanaf 1 september 2015);
Beleidskader toepassing artikel 1.4, lid 1, sub b en lid 3 Aanbestedingswet 2012, versie 6 definitief d.d. 10 april 2017 van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
Code Contractprocesbeheer rijksoverheid 2008.

Key-controls

De volgende 8 generieke beheersingsmaatregelen (key controls) en uitwerking toetsen wij in samenhang om de kwaliteit van het beheer van de materiële uitgaven te beoordelen. .

1. De aanbestedende dienst en/of inkooporganisatie (IUC) hebben een beleid opgesteld voor de keuze van de leveranciers die bij aanbestedingen worden uitgenodigd om een offerte/inschrijving in te dienen

Het beleid dient in ieder geval uit te gaan van het ‘Afsprakenpakket Inkoopproblematiek’ dat in 2016 is vastgesteld.

In het Afsprakenpakket Inkoopproblematiek is onder meer vastgelegd:

De wijze waarop wordt geborgd dat integriteitsprincipes bij aanbestedingen / inkopen worden nageleefd.
Een strategie voor de belangrijkste leveranciers en/of inkooppakketten voor de wijze waarop de inkoopmarkten in kaart worden gebracht (bijvoorbeeld door middel van een marktanalyse/-verkenning). Het is niet op voorhand verplicht om voor alle opdrachten product- en marktkennis aantoonbaar vast te leggen en te ontsluiten (proportionaliteitsgedachte).
Voor de markten die onder categoriemanagement van het Rijk vallen kunnen afspraken worden gemaakt met de betreffende categoriemanager.
Ten minste een jaarlijkse analyse van leveranciers waaraan opdrachten gegund zijn met een waarde tussen de € 15.000 (exclusief btw) en de Europese aanbestedingsdrempels, om achteraf te kunnen controleren of opdrachten steeds aan dezelfde leverancier(s) zijn verstrekt.
Voor opdrachten tot en met € 33.000 exclusief btw geldt geen dossierverplichting voor de motivatie van de objectieve keuze van de leverancier. Dit betekent uiteraard nog steeds dat voor deze opdrachten. een objectieve keuze moet worden gemaakt en dat de inkoper dit moet kunnen motiveren wanneer een ondernemer (of de Auditdienst Rijk /de Algemene Rekenkamer) verzoekt om een dergelijke motivering.
Voor de motivering van opdrachten van € 33.001 tot de Europese aanbestedingsdrempels geldt de verplichting om in het dossier summier te motiveren waarom de gekozen leveranciers geschikt zijn. In het inkoopbeleid moet beschreven staan aan welke eisen de motivering van een keuze moet voldoen.
De motivering moet gekoppeld zijn aan de relevante kenmerken van de uitgevraagde opdracht.
De motivering van de leverancierskeuze moet tot stand gekomen zijn op basis van objectieve criteria.
De motivering moet aantoonbaar door een andere functionaris zijn ‘tegengelezen’ / beoordeeld (zie ook key-control interne controle).
Een HRM-beleid voor professionalisering en opleiding van inkoopmedewerkers. Immers, een objectieve keuze van uit te nodigen leveranciers vereist kennis en kunde van inkopers. Bijvoorbeeld voldoende inzicht in de wet- en regelgeving en in de relevante inkoopmarkten.

Bij elke opdracht vindt de keuze van uit te nodigen leverancier(s) plaats op basis van in het inkoopbeleid geformuleerde uitgangspunten.

2. Interne controle op naleving aanbestedingswet- en regelgeving en interne inkoopprocedures (beleidsregels) en comptabele wet- en regelgeving

Naleving van aanbestedingsregels in het algemeen en EU-aanbestedingsregels in het bijzonder (artikel 3.3 eerste lid CW 2016 en bepaling 2.3 code-contractprocesbeheer rijksoverheid 2008) is een verantwoordelijkheid van de minister. De controller (directie FEZ) is in eerste instantie verantwoordelijk om interne controle te laten uitvoeren op de naleving van eigen regels (Besluit Taak FEZ, art. 6), de inkoopafdeling zou dit ook kunnen doen. Deze interne controle dient plaats te vinden vóórdat de verplichting wordt aangegaan (voordat het contract of de contractverlenging wordt getekend) en moet zich ten minste richten op de volgende aspecten:

of meerdere afzonderlijke, maar vergelijkbare, inkopen zijn verricht die ten onrechte niet in samenhang zijn beschouwd (‘splitsingsrisico’);
of inkopen binnen de aanbestedende dienst hebben plaatsgevonden die boven de Europese aanbestedingsgrens uitgaan en niet Europees zijn aanbesteed;
of inkopen zijn verricht buiten reeds afgesloten (Europees aanbestede) (raam)overeenkomsten om (“Maverick Buying”);
of inkopen zijn verricht onder een (raam)overeenkomst die inmiddels is verlopen (bijvoorbeeld omdat deze niet tijdig is verlengd);
of inkopen zijn verricht waarvan het contract niet in het contractenregister is opgenomen;
of inkopen zijn verricht die buiten eventuele verplichte inschakeling van de inkoopafdeling en/of juridische afdeling om zijn uitgevoerd;
of mini-competitie juist en volledig wordt toegepast indien een opdracht wordt geplaatst onder raam- of mantelovereenkomsten die met meerdere leveranciers zijn afgesloten;
of de wettelijk voorgeschreven motivaties voor bijvoorbeeld afwijkingen van de hoofdregels uit de wet- en regelgeving in de aanbestedingstukken en/of aanbestedingsdossiers aanwezig zijn en dat deze motivaties zijn gebaseerd op objectief vastgelegde criteria;
of daadwerkelijk is tegengelezen bij de keuze van de aanbestedingsprocedure en de keuze van de uit te nodigen leveranciers en dat het tegenlezen inhoudelijk toereikend is geweest;
of aan de factuur een schriftelijke bestelopdracht ten grondslag ligt;
of de factuur inhoudelijk in overeenstemming is met de bestelopdracht of overeenkomst;
of de prestaties conform de bestelopdracht of overeenkomst(en) zijn geleverd en een bevoegde functionaris daarvoor getekend heeft (‘prestatieverklaring’). Uitzondering is verlichte verificatie regime o.g.v. Besluit en Regeling kasbeheer 2012. Indien hiervan gebruik gemaakt wordt, moet er een adequate risicoanalyse zijn opgesteld en een steekproefsgewijze controle op de geleverde prestaties zijn;
of de gefactureerde prijzen in overeenstemming zijn met de contractueel overeengekomen prijzen.

Bevindingen uit de interne controle worden periodiek aan de betreffende inkopende afdelingen en het management gerapporteerd.

3. Actuele en volledige inkoop- en (Europese) aanbestedingskalender

Er is een inkoop- en (Europese) aanbestedingskalender waarbij voorgenomen soortgelijke inkopen (soortgelijk aan een voorgenomen inkoop) inzichtelijk zijn gemaakt en waar mogelijk zijn geaggregeerd.
Deze inkoop- en aanbestedingskalender moet zichtbaar zijn aangesloten op de onderliggende begroting i.c. bestedingsplannen en de sindsdien opgetreden mutaties daarin (juistheid en volledigheid). De inkoop- en aanbestedingskalender moet periodiek (maandelijks, per kwartaal of driemaal per jaar aansluitend op de begrotingscyclus) worden geactualiseerd. Binnen de inkoopafdeling is zichtbaar gecontroleerd dat soortgelijke inkopen (‘homogene goederen/diensten’) juist en volledig naar inkoopcategorie/commodity zijn geaggregeerd en dat afwijkingen daarvan gemotiveerd onderbouwd zijn vastgelegd.

4. Juist en volledig contractenregister

Er is een contractenregister waarin alle afgesloten contracten en contractverlengingen met expiratiedatum worden vastgelegd. Voor (mogelijk) doorlopende inkopen ontvangen opdrachtverantwoordelijken tijdig voor de expiratie uit het contractenregister een signaal dat het contract afloopt zodat, indien nodig, een nieuwe aanbesteding op tijd gestart kan worden. De administratieve organisatie van de aanbestedende dienst waarborgt de juistheid en volledigheid van de contractenregistratie (bijvoorbeeld via een verbandlegging tussen de geregistreerde contracten en de verantwoorde aangegane verplichtingen). Contracten dienen binnen 30 dagen in het contractenregister te zijn vastgelegd.

5. Verplichte consultatie inkoop- of juridische afdeling bij voorgenomen inkopen boven de drempel van enkelvoudig aanbesteden i.c. € 33.000 exclusief btw (zie Gids Proportionaliteit)

Om te voorkomen dat de regels niet nageleefd worden, verwachten wij dat alle inkopen boven de drempel van enkelvoudig aanbesteden i.c. € 33.000 exclusief btw voorafgaande aan het afsluiten of verlengen van een (raam)overeenkomst en/of nadere overeenkomst verplicht aan een inkoop- en/of juridische afdeling worden voorgelegd voor inkoopadviezen over de naleving van de aanbestedingsregels. Dit is vooral van belang voor:

inkopen die vallen onder de limitatieve uitzonderingen;

inkopen waarvoor de plicht tot Europees aanbesteden niet geldt;
inkopen van diensten waarvoor mogelijk een beperkt regime geldt (2B diensten);
het toepassen van de procedure van onderhandelingen zonder voorafgaande bekendmaking;
het juist en volledig invulling geven aan het proportionaliteitsbeginsel (zie Gids Proportionaliteit), en (de toereikendheid van de onderbouwingen van) afwijkingen van de wet- en regelgeving.

De norm zoals hierboven beschreven, is een minimumnorm. Ook in situaties waarbij Europees wordt aanbesteed kan het wenselijk of noodzakelijk zijn om advies in te winnen, bijvoorbeeld bij het gebruik van reeds afgesloten (Europees aanbestede) (raam)contracten en de toepassing van mini-competitie bij raamovereenkomsten met meerdere leveranciers.

6. Periodiek uitvoeren van spendanalyses

Om de recht- en doelmatigheid van de inkopen/materiële uitgaven vast te stellen en maatregelen te treffen voor verbeteringen in het inkoopproces, is het uitvoeren van periodieke spendanalyses een belangrijk instrument. Met spendanalyses kan worden vastgesteld of:

meerdere afzonderlijke, maar vergelijkbare, inkopen zijn verricht die ten onrechte niet in samenhang zijn beschouwd (‘splitsingsrisico’);
inkopen binnen de aanbestedende dienst hebben plaatsgevonden die boven de Europese aanbestedingsgrens uitgaan en niet Europees zijn aanbesteed;
inkopen zijn verricht buiten reeds afgesloten (Europees aanbestede) (raam)overeenkomsten om (“Maverick Buying”);
inkopen zijn verricht onder een (raam)overeenkomst die inmiddels is verlopen, bijvoorbeeld omdat deze niet tijdig is verlengd;
inkopen zijn verricht waarvan het contract niet in het contractenregister is opgenomen;
inkopen zijn verricht die buiten eventuele verplichte inschakeling van de inkoopafdeling en/of juridische afdeling om zijn uitgevoerd.

Wij verwachten dat ten minste jaarlijks een spendanalyse wordt uitgevoerd, minimaal op het niveau van de uitgaven en/of verplichtingen per crediteur.
De totale uitgaven in de spendanalyse (uitgaven/verplichtingen) moet zichtbaar zijn aangesloten op de financiële administratie om te borgen dat alle uitgaven in de analyse zijn betrokken.
Bevindingen uit de spendanalyses worden periodiek aan het management gerapporteerd.

7. Waiver- of escalatieprocedure

De leiding van de aanbestedende dienst en/of departementsleiding, in casu de (p)SG, stemt in uitzonderingssituaties, vooraf gemotiveerd, in met afwijkingen van de aanbestedingswet- en regelgeving, in ieder geval bij afwijkingen van de plicht om Europees aan te besteden. Hiermee neemt ‘de lijn’ expliciet de verantwoordelijkheid op zich voor onrechtmatigheden. Wij verwachten dat al deze bewust onrechtmatige handelingen, bijvoorbeeld op grond van bedrijfseconomische motieven, gemotiveerd onderbouwd in de bedrijfsvoeringsparagraaf worden toegelicht zodat de Tweede Kamer voldoende over de redenen van het bewust niet-naleven van de aanbestedingsregels wordt geïnformeerd.

8. Aanwezigheid en volledigheid van een inkoopdossier/verwervingsdossier

De aanbestedende dienst en/of het inkoopcentrum (IUC) dient over een juist en volledig inkoopdossier/verwervingsdossier te beschikken waarin minimaal zijn vastgelegd:

de interne inkoopaanvraag;
de aanbestedingsstukken;
de (wettelijk verplichte) motivaties en daarvoor gehanteerde onderbouwingen;
de gesloten overeenkomst en daarbij behorende bijlagen.