Besteding van aardgasbaten: feiten, cijfers en scenario's

Feiten en cijfers

Aardgasbaten sinds 1960: circa € 265 miljard

De aardgasbaten vormen al meer dan vijftig jaar een substantiële bron van inkomsten voor de Nederlandse Staat. In totaal ging het in de periode 1960-2013 om circa € 265 miljard. Het relatieve belang van de aardgasbaten in de rijksinkomsten is in de loop der jaren wel minder groot geworden. Dat komt niet doordat de aardgasbaten nu lager zijn dan toen, maar doordat de overige – vooral fiscale – rijksinkomsten inmiddels sterk zijn gegroeid.

Precieze besteding merendeel aardgasbaten niet traceerbaar

Gedurende het grootste deel van de periode 1960-heden zijn de aardgasbaten in de staatskas gevloeid. Het geld is besteed aan uiteenlopende doelen op de begrotingen van de ministeries en kan zodoende niet worden herleid tot specifieke uitgaven.

Een uitzondering vormt de periode tussen 1995 en 2010. In die jaren is een deel van de aardgasbaten in het Fonds Economische Structuurversterking (FES) gestort. Via dit fonds heeft het geld een traceerbare bestemming gekregen. Het is besteed aan investerings­projecten die de economische structuur moesten versterken. Het FES-geld werd met dit oormerk verdeeld over een aantal ministeries. Het FES fungeerde dus als een verdeelfonds. Er is in totaal € 33 miljard in het FES gevloeid, waarvan € 26 miljard afkomstig was uit de aardgasbaten. Deze middelen zijn voor ongeveer 80% uitgegeven aan investe­ringsprojecten op het gebied van verkeer en vervoer, zoals de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn.

Fonds Economische Structuurversterking niet consequent beheerd

Uit welke bronnen er geld in het FES moest stromen en waaraan dat geld mocht worden uitgegeven, is bij de instelling van het fonds vastgelegd in de Wet FES. Met enige regelmaat zijn er echter beleidswijzigingen doorgevoerd. Een belangrijke wijziging betrof het kabinetsbesluit uit 1998 om enkele al bestaande projecten uit het Infras­tructuurfonds voortaan uit het FES te financieren. Dit betekende dat een belangrijk uitgangs­punt van het fonds werd losgelaten, namelijk dat vanuit het FES alleen ‘additionele’ (dus niet al in de departementale begrotingen opgenomen) projecten mochten worden gefinancierd. Door een ander kabinetsbesluit moesten vanaf 2008 de FES-uitgaven bovendien concur­reren met de lopende uitgaven. Uiteindelijk werd in 2010 het FES op non-actief gesteld.

Wat als Nederland de ‘Noorse strategie’ had gevolgd?

Anders dan Noorwegen, dat eveneens over natuurlijke energiebronnen beschikt, heeft Nederland er nooit voor gekozen zijn aardgasbaten in een staatsvermogensfonds onder te brengen. Als Nederland dat van meet af aan wel zou hebben gedaan op eenzelfde manier als Noorwegen, zou het saldo van het fonds op 1 januari 2014 bijna € 350 miljard zijn geweest. Daarnaast zou er jaarlijks 4% van het vermogen van het fonds aan de algemene middelen zijn toegevoegd. In 2013 zou deze ‘onttrekking’ aan het fonds dan rond de € 13 miljard hebben bedragen.

Wij hebben ook berekend wat de omvang van een fonds zou zijn geweest als Nederland vanaf 1995 in plaats van een verdeelfonds (wat het FES was) een staats­vermogens­fonds naar Noors model zou hebben ingesteld. Zo’n fonds zou eind 2013 een omvang hebben gehad van bijna € 40 miljard. Omdat er in dat scenario geen verdeelfonds zou hebben bestaan, zou er in de beginperiode echter aanzienlijk minder zijn geïnvesteerd in (onder andere) infrastructuur.

Scenario's

Wij hebben drie scenario’s opgesteld voor hoe Nederland in de toekomst met de aardgasbaten zou kunnen omgaan.

1. Aardgasbaten besteden via algemene middelen. Dit betekent handhaving van de huidige situatie. Het voordeel van dit scenario is dat er op korte termijn geen extra financieringstekort ontstaat, zoals het geval zou zijn wanneer er aardgasbaten apart zouden worden gezet in een fonds. Een nadeel van dit scenario is dat de onvermijdelijke terugloop van de aardgasbaten (onze gasvoorraad raakt binnen afzienbare termijn immers op) niet wordt gecompenseerd door blijvende inkomsten uit bijvoorbeeld een vermogensfonds.
2. Aardgasbaten in een verdeelfonds. Dit betekent terugkeer naar een fonds zoals het FES. Een voordeel hiervan is dat bepaalde uitgaven (zoals investeringen) kunnen worden gewaar­borgd. Een nadeel is dat, als de aardgasbaten zijn geoormerkt voor bepaalde doelen, er geen integrale afweging wordt gemaakt tussen deze doelen en de andere beleidsdoelen van het Rijk. Andere nadelen zijn dat er op korte termijn een extra financieringstekort ontstaat en dat de terugloop in de aardgasbaten niet wordt gecompenseerd door blijvende inkomsten.
3. Aardgasbaten in een staatsvermogensfonds. Dit betekent een keuze voor het Noorse model. Wanneer deze keuze op korte termijn wordt geëffectueerd, kan dit een vermogen opleveren van ongeveer € 150 miljard in 2035. Een nadeel van dit scenario is dat het eerst tot een extra begrotingstekort zal leiden, omdat de aardgasbaten niet langer aan de algemene middelen worden toegevoegd. Maar na 2027 zou het rendement van het vermogensfonds de jaarlijkse aardgas­baten gaan overstijgen. De terugloop in de aardgasbaten wordt dan gecompenseerd door blijvende inkomsten uit het opgebouwde vermogen, ook wanneer de aardgasbaten zijn opgedroogd.

Aanbevelingen

Op basis van onze bevindingen over hoe in de periode 1995-2010 is omgegaan met het FES hebben we de Tweede Kamer drie lessen meegegeven voor toekomstige fondsvorming. We hebben dit gedaan met het oog op de oprichting van het ‘Toekomstfonds’, dat zal worden gevuld vanuit meevallers in de aardgasbaten. De drie lessen luiden:

1. Maak in geval van fondsvorming een weloverwogen keuze voor een specifiek type fonds (vermogensfonds/verdeelfonds), zorg ervoor dat de doelen van het fonds helder zijn geformuleerd en passen bij het fondstype. Stel ook eenduidige procedures en criteria op.
2. Zorg dat het management van het fonds en de advisering over de toekenning van fondsgelden onafhankelijk gebeurt.
3. Maak heldere afspraken over de wijze van informatieverstrekking en verantwoording over het fondsbeheer en verbind gevolgen aan de uitkomst van evaluaties van projecten.

Reactie minister van EZ

De minister van EZ vindt dat uit ons rapport het beeld oprijst dat het verstandig zou zijn om de aardgasbaten, naar Noors voorbeeld, in een staatsvermogensfonds onder te brengen. De minister onderschrijft het belang om verstandig om te gaan met de aardgasbaten en verwijst naar de plannen voor het Toekomstfonds. Hij plaatst drie kanttekeningen bij onze modelberekeningen en geeft aan dat in ons onderzoek de integrale afweging die moet worden gemaakt, onderbelicht blijft. Tot slot gaat de minister nader in op de door ons gepresenteerde lessen voor de toekomst en reageert hierop in het licht van de plannen voor het Toekomstfonds.

In ons nawoord hebben wij aangegeven dat, anders dan dat de minister suggereert, wij geen voorkeur uitspreken voor de vorming van een staatsvermogensfonds. De manier waarop de aardgasbaten worden aangewend is een politieke keuze. Dat de minister in zijn reactie de plannen voor het Toekomstfonds langs de lessen legt, geeft aan dat hij ons rapport gebruikt zoals wij beogen: als hulpmiddel bij de democratische besluitvorming over de toekomstige besteding van de aardgasbaten.