Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie

Onze conclusies

De uitdagingen voor de minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) zijn onverminderd groot en divers. Wij spraken vorig jaar reeds over een zware uitvoeringsagenda. Er vinden namelijk grote veranderingen plaats bij het Openbaar Ministerie, in de Rechtspraak, bij de nationale politie en bij het gevangeniswezen. Er is nog meer op de agenda bijgekomen door de toename van het aantal asielzoekers en de toegenomen terreurdreiging. Daar bovenop komt ook de noodzaak om de interne werkwijze van het Ministerie van VenJ aan te passen.

Verhouding tussen ambities, tijd en beschikbaar budget in disbalans

Om bovengenoemde opgave te kunnen vervullen moet de minister op zoek naar een werkbare balans tussen ambities, tijd en beschikbaar budget. In 2015 lukte het de minister nog onvoldoende om de ambities en beleidsdoelen van de verschillende onderdelen en uitvoeringsorganisaties van het ministerie integraal te sturen en te beheersen. De moeizame totstandkoming van de ontwerpbegroting 2016 is hiervan een illustratie. Ook blijkt uit ons onderzoek naar de volgende drie beleidsterreinen van de minister van VenJ dat grip op de financiën een majeure opgave blijft:

• De nationale politie. Hier zien we dat de ambities voor de centralisatie en de besparingsdoelstellingen niet gerealiseerd worden in de daarvoor geplande periode. Inmiddels heeft de minister een herijkingsnota opgesteld, maar er blijft nog veel te doen en te verbeteren.
• Het gevangeniswezen. Hier blijkt het moeilijk om vast te stellen welke gevolgen het realiseren van de bezuinigingen heeft op de kwaliteit en doelmatigheid van het werk.
• Het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen (VPS). Doel is modernisering van wetgeving, digitale informatie-uitwisseling en het inzichtelijk maken van de in-, door- en uitstroom van strafrechtzaken in de strafrechtketen. Meer inzicht in de ongewenste uitstroom, en het voorkomen daarvan, het formuleren van doelstellingen en het verder uitwerken van de informatiestrategie blijft nodig. Voor de modernisering van de Rechtspraak loopt het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak (KEI). KEI moet uiteindelijk ook voor een kostenverlaging zorgen. Uit recente berekeningen van de Rechtspraak blijkt dat deze verlaging niet eerder dan in 2018 verwacht mag worden.

Ten slotte vraagt de opvang van de toegenomen aantallen asielzoekers om de inzet van veel medewerkers van het ministerie en om meer financiële middelen.

Het realiseren van de geformuleerde ambities in een tijd van budgetkortingen vraagt om realisme, zoals we vorig jaar aangaven in het rapport Staat van de rijksverantwoording 2014. Het vraagt bovendien van de minister van VenJ een goede afstemming en prioritering van de belangen van alle organisatieonderdelen en uitvoeringsorganisaties van het ministerie. De haalbaarheid van de uitvoeringsopgave moet ook een onderdeel zijn van het besluitvormingsproces. In 2015 lukte het de minister onvoldoende om alle schakels van de ketens samen te brengen, op de ambities te sturen en het geheel te brengen tot een beheerste uitvoering.

Controlfunctie ministerie nog onvoldoende

Over 2014 constateerden wij dat de controlfunctie van het ministerie nog niet duurzaam was verankerd. Weliswaar zijn de problemen uit 2012 met het financiële systeem inmiddels opgelost, maar uit ons onderzoek blijkt dat het financieel beheer in 2015 nog steeds niet voldoende op orde is. Door onder meer de verkokering binnen het ministerie verliep het opstellen en uitvoeren van de begroting niet optimaal. De controlfunctie moet zorgen voor de informatie die nodig is voor een goede begroting en voor het realiseren van een beheerste uitvoering van die begroting, zodat gedurende het jaar bijgestuurd kan worden.

Eind 2015 heeft de minister van Financiën vanuit zijn toezichthoudende taak in het kader van de begrotingsuitvoering de minister van VenJ aangesproken en in het kader van voorafgaand toezicht nadere afspraken gemaakt met de minister van VenJ voor de begrotingsuitvoering 2016. Het doel daarvan is de financiële beheersing van de begroting(suitvoering) te verbeteren. Beide ministers hebben ook afspraken gemaakt om de controlfunctie binnen het Ministerie van VenJ te verstevigen. Bovendien is de eindverantwoordelijkheid voor de sturing en het toezicht op de uitvoeringsorganisaties bij de secretaris-generaal belegd. Een structurele verbetering van de controlfunctie is essentieel, maar in 2015 is er daarin onvoldoende voortgang geboekt. We merken dit mede vanwege de hardnekkigheid aan als een ernstige onvolkomenheid.

Om het hoofd te kunnen bieden aan de problemen is het ministerie eind 2015 het veranderprogramma VenJ verandert gestart. Elementen in dit programma zijn onder meer aandacht voor de strategie van het Ministerie van VenJ, een goed begrotingsproces, intensieve samenwerking en verbinding in ketens en netwerken van het ministerie. Het verder op orde brengen van het financieel beheer van het ministerie is ook een onderdeel van het veranderprogramma en is opgenomen in het programma Verbeteren financiële beheersing begrotings(uitvoering) en intern toezicht. Een goed financieel beheer is daarbij essentieel om de maatschappelijke opgave te kunnen realiseren.

Aanbevelingen

Wij bevelen de minister van VenJ aan:

• Een structurele verbetering te bewerkstelligen bij de controlfunctie, zodat de bedrijfsvoering op orde wordt gebracht en betrouwbare informatie juist en tijdig daar komt waar die nodig is.
• Veel aandacht te geven aan het samenbrengen van alle schakels in de verschillende ketens en netwerken met openheid en samenwerking als leidend principe.
• Transparant en realistisch te zijn over beleidsmatige ambities, gezien de beschikbare middelen, in financiële en personele zin. 

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Beleidsresultaten: hier vindt u onze conclusies over het onderzoek naar de landelijke prioriteiten van de politie en de bezuinigingen bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Ook gaan we in op eerder door de minister gedane toezeggingen naar aanleiding van eerdere onderzoeken door de Algemene Rekenkamer.
• Bedrijfsvoering: wij hebben oordelen over het financieel beheer, inkoopbeheer DJI, beheer van subsidies en bijdragen en het personeelsbeheer. In 2015 zijn er vier onvolkomenheden bij het ministerie. Het inkoopbeheer bij het bestuursdepartement en de informatiebeveiliging merken we in 2015 niet meer aan als een onvolkomenheid, maar als een aandachtspunt.
• Nationale politie: we gaan in een apart hoofdstuk uitgebreid in op de nationale politie, omdat de minister van VenJ hier een bijzondere positie heeft. Hij stelt de begroting en het jaarverslag van de nationale politie vast en is verantwoordelijk voor het beheer, maar dat is geen formeel onderdeel van het jaarverslag van VenJ. Wij gaan in op de voortgang die de nationale politie heeft geboekt bij het opstellen van kaders waarbinnen de politie dient te opereren en bij het centraliseren van de bedrijfsvoering.
• Financiële informatie: wij zijn van oordeel dat de financiële informatie rechtmatig en getrouw is met uitzondering van 2 tolerantieoverschrijdingen.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer. De minister van VenJ heeft op 28 april 2016 gereageerd op ons conceptrapport.