Rapport bij de Nationale verklaring 2019

Onze conclusies

De Nationale Verklaring 2019 geeft naar ons oordeel een deugdelijke kwalificatie van het functioneren van de beheer- en controlesystemen rond de in Nederland bestede EU-subsidies.  Ook geeft de verklaring een deugdelijke kwalificatie van de getrouwheid van de rekeningen die door Nederland zijn ingediend bij de Europese Commissie, en van de rechtmatigheid van de netto-uitgaven tot op het niveau van de eindbegunstigden.

De verklaring is naar ons oordeel ook deugdelijk tot stand gekomen. Daarmee geeft de Nationale Verklaring 2019 een goed beeld van het beheer, de rechtmatigheid en de verantwoording van de EU-subsidies in Nederland. Dat beeld is, samenvattend, als volgt: de  beheer- en controlesystemen bij de EU-fondsen hebben voldoende gefunctioneerd en de subsidies zijn rechtmatig besteed en correct verantwoord.

Bij de Europese landbouwfondsen zijn er 2 verbeterpunten die aandacht vragen.

1. Bij het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) is de controle op de redelijkheid van de kosten onvoldoende bij een deel van de kosten die subsidiebegunstigden hebben opgevoerd. Het gaat hier specifiek om:

• de kosten van een weersverzekering voor boeren (€ 5,5 miljoen verantwoord in de Nationale Verklaring 2019);
• de kosten voor deelname van boeren aan een kwaliteitsregeling voor de kalversector (€ 5,3 miljoen verantwoord in de Nationale Verklaring 2019); en
• de kosten die worden vergoed op grond van provinciale subsidieregelingen voor plattelandsontwikkeling (€ 8,8 miljoen verantwoord in de Nationale Verklaring 2019). 

Het ontbreken van voldoende controle op deze kosten kan leiden tot ondoelmatige besteding van EU- (en Nederlandse) subsidies (zie ook het onderdeel ‘Verbeterpunt ELFPO: controle op redelijkheid van de kosten’ in § 3.3). 

2. Bij het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) is in 2018 een risico naar voren gekomen door het beschikbaar komen van open data over perceelgegevens. Door een vergoeding voor stukken grond te claimen die niet door andere boeren worden geclaimd, kan een boer meer inkomenssteun aanvragen dan waarop hij in werkelijkheid recht heeft. Onderzoek wijst uit dat over 2017 naar schatting in totaal voor circa € 0,3 miljoen aan subsidie is aangevraagd en uitbetaald voor percelen die niet feitelijk ter beschikking stonden van boeren. De uitkomsten van onderzoek over 2018 zijn nog niet bekend (zie ook het onderdeel ‘Verbeterpunt ELGF: nieuw risico als gevolg van gebruik van open data’ in § 3.3). 
We bevelen de minister van LNV bij deze verbeterpunten aan erop toe te zien dat het betaalorgaan (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) nader controleert. Het kabinet neemt in zijn reactie deze aanbeveling over. Verder benadrukken we in dit rapport het belang van een goede verantwoording over de resultaten en effecten van de EU-subsidies. In hoofdstuk 5 geven we daartoe een voorzet, in de vorm van een onderzoek naar de wijze waarop de effectiviteit kan worden vastgesteld van de inkomenssteun die de Europese Commissie uit het ELGF aan boeren uitkeert. We hebben op basis van beschikbare gegevens een analyse gemaakt van zowel het bruto als netto inkomen van een omvangrijke groep boeren, inclusief het aandeel van de EU-inkomenssteun.

Deze onderzochte groep ontving in 2014 € 426 miljoen EU-inkomenssteun. We zijn van mening dat de politiek verantwoordelijken op basis van de door ons gebruikte, beschikbare informatie over inkomensgegevens van en EU-inkomenssteun aan boeren, uitspraken over de effectiviteit van de EU-inkomenssteun kunnen doen. Deze informatie biedt inzicht in de vraag bij welke groepen van boeren de inkomenssteun terecht is gekomen, wat voor deze groep het besteedbaar inkomen was en welk deel van dat inkomen uit inkomenssteun bestond.

Met deze informatie geven we inzicht in de levensstandaard van boeren in Nederland. We hebben indicaties dat de inkomenssteun deels effectief is om boeren te voorzien van een redelijke levensstandaard. Zo zien we in ons onderzoek dat zonder subsidies het bruto bedrijfsinkomen van boeren in iets meer de helft van de onderzochte gevallen onder het wettelijk minimumloon ligt, terwijl met de toegekende EU-subsidies dat aandeel daalt tot ruim een derde. Het zijn indicaties van effectiviteit, omdat wat precies een redelijke levensstandaard is, door de Europese Commissie en de lidstaten niet nader is uitgewerkt.

We constateren in ons onderzoek echter ook dat in 2014 ruim een derde van de EU-inkomenssteun terechtkwam bij boeren met een bruto bedrijfsinkomen van 2 keer modaal en meer. Verder kunnen we op basis van gegevens over het netto huishoudinkomen uitspraken doen over het besteedbaar inkomen van boeren. We zien dan bijvoorbeeld dat 13% van alle onderzochte boeren met inkomenssubsidie in 2014 een (bruto) bedrijfsinkomen had dat onder het wettelijk minimumloon lag, maar uiteindelijk een netto huishoudinkomen ontving dat hoger lag dan het doorsnee huishoudinkomen van alle werkenden in Nederland.
Verder laten we op basis van een simulatie zien wat de overgang van inkomenssteun gebaseerd op de omvang van de productie van de boer naar inkomenssteun gebaseerd op de omvang van zijn grond betekent voor het subsidiebedrag dat verschillende groepen  boeren ontvangen. We zien dan dat het aandeel van de inkomenssteun in het inkomen van boeren voor met name de zetmeelaardappelbedrijven en de vleeskalverenbedrijven mogelijk kleiner wordt.
Vragen die naar aanleiding van ons onderzoek naar voren komen zijn onder andere:

Welke levensstandaard vinden we ‘redelijk’? Moet de levensstandaard worden gedefinieerd in termen van bruto inkomen uit bedrijf of netto huishoudinkomen?
In hoeverre zijn EU-inkomenssubsidies doelmatig indien boeren daarmee tweemaal modaal of meer verdienen?
Zijn EU-inkomenssubsidies voldoende doeltreffend als een derde van de boeren zelfs met inkomenssteun nog steeds onder het wettelijk minimumloon verdient?
Deze vragen zijn voor de politiek verantwoordelijken relevant in het licht van de onderhandelingen over de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) voor de periode 2021-2027. De Nederlandse inzet bij deze onderhandelingen is namelijk gericht op een verschuiving van directe inkomenssteun naar steun voor innovatie, vergroening en het realiseren van maatschappelijke opgaven. 

De minister van LNV meldt in haar reactie dat het kabinet inzet op maatregelen om de positie van boeren te versterken en de GLB-middelen effectiever in te zetten. Ondanks het feit dat het exacte inkomen van boeren naast EU-inkomenssubsidies ook afhankelijk is van andere factoren constateert de minister dat veel boeren een beperkt inkomen hebben en tegelijkertijd worden geacht om duurzamer te produceren. De minister verwijst naar maatregelen om onder andere het verdienvermogen van agrarische ondernemers te versterken en de inkomenssteun per bedrijf af te toppen.