Zicht op revolverende fondsen van het Rijk
De hoofdvraag van dit verkennende onderzoek is: ‘Hoe ziet het landschap van revolverende fondsen van het Rijk eruit en hoe vindt sturing en verantwoording plaats over het publieke geld dat in deze fondsen is ondergebracht?’ Omdat een centraal overzicht ontbreekt, hebben we eerst onderzocht hoeveel revolverende fondsen, ook wel revolverende instrumenten genoemd, er op rijksniveau zijn en hoeveel publiek geld daarin is ondergebracht. Daarnaast besteden we aandacht aan de vraag wat de specifieke kenmerken van revolverende fondsen voor consequenties hebben voor de sturing daarvan en de verantwoording over het publieke geld daarin.
Miljarden in revolverende fondsen, maar verantwoording nog summier
De rijksoverheid stimuleert maatschappelijke doelen steeds vaker via zogenaamde revolverende fondsen. Daarmee worden bijvoorbeeld energiebesparende maatregelen aan huizen gefinancierd en handel met ontwikkelingslanden bevorderd. Inmiddels gaat er € 3,6 miljard aan rijksgeld in om, blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Maar een aantal aspecten is niet meegegroeid met de toename van deze financieringsvorm. Zo is er niet één minister verantwoordelijk voor het totaaloverzicht, geen specifieke regelgeving voor revolverende fondsen en de Tweede Kamer heeft beperkt zicht op hoeveel en hoe lang geld wordt ingezet en welke resultaten daarmee worden bereikt.
Aanbevelingen
We komen op basis van onze bevindingen en conclusie tot de volgende 4 aanbevelingen:
- Maak duidelijk welke minister verantwoordelijk en aanspreekbaar is voor de uitgangspunten voor opzet en regelgeving van revolverende fondsen, inclusief kennisdeling. Voor de hand liggend is daarbij te denken aan ofwel de minister van Financiën ofwel de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
- Overweeg of een apart juridisch kader voor revolverende fondsen zinvol is. In zo’n kader kunnen de specifieke kenmerken van revolverende fondsen mogelijk beter tot hun recht komen. De 5 jaar horizonbepaling in het subsidiekader is bijvoorbeeld voor veel revolverende fondsen met een lange investeringshorizon, te kort. Meegewogen kan worden wat de toegevoegde waarde kan zijn van eenduidige afspraken in een apart juridisch kader over het bepalen van de mate van revolveren. Op dit moment wordt deze mate van revolveren op diverse wijzen bepaald waardoor deze onderling slecht vergelijkbaar is. Grotere vergelijkbaarheid kan bijdragen aan meer zicht op het realiseren van de maatschappelijke resultaten van revolverende fondsen. Met de combinatie van concrete doelen voor de mate van revolveren en een verbeterd zicht op de realisatie daarvan, alsmede op de realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten, kan een mooie stap richting integrated reporting worden gezet.
- Zorg voor verbetering van (centraal) inzicht in het aantal revolverende fondsen van het Rijk en de aard en omvang ervan, alsmede manieren om het parlement hierover te informeren in de begrotings- en verantwoordingsstukken, vergelijkbaar met de rijksbrede subsidieoverzichten.
- Maak afspraken met het parlement over welke informatie gewenst is in de begrotingsstukken om het budgetrecht adequaat te kunnen uitoefenen.
Waarom onderzochten we revolverende fondsen?
Omdat revolverende fondsen in opkomst zijn, er veel publiek geld in omgaat en er nog onduidelijkheden zijn over de omvang en de werking, heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar dit onderwerp. We willen met dit onderzoek bijdragen aan het verbeteren van inzicht in de besteding van publiek geld. Daartoe bieden we een overzicht van de diversiteit van revolverende fondsen, zoals dat nog niet eerder – op het niveau van het Rijk – beschikbaar was.
Welke methoden hanteren wij in ons onderzoek?
Wat opvalt is dat er nog weinig (wetenschappelijke) onderzoek gedaan is naar dit onderwerp. Onze deskresearch bestond uit het analyseren van onder andere literatuur, wetgeving, beleidsdocumenten, begrotingen, en jaarverslagen. Verder hebben we een trendanalyse gemaakt van de vragen van de Tweede Kamer over revolverende fondsen. De documentanalyse is aangevuld met verdiepende interviews, met (beperkt) casusonderzoek naar sturing en verantwoording bij 5 revolverende fondsen, en met 4 denksessies met experts van de verschillende departementen.
Stand van zaken
De minister van Financiën heeft gereageerd op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer namens de 6 betrokken ministers: de minister voor BHOS, minister van BZK, van Defensie, van EZK, van LNV en OCW. De reactie is integraal opgenomen in het rapport.