Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek

Meer dan twee eeuwen van onderzoek

Geschiedenis van het doelmatigheidsonderzoek

1. 1814 - heden

   1. De Algemene Rekenkamer is opgericht bij de Grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden. Hoe er werd onderzocht is in de loop van de tijd aangepast. Eerst lag de nadruk op het onderzoeken van rechtmatigheid. Later kwam daar beleid en beheer bij. Nu speelt expliciet de kwaliteit van publieke verantwoording mee. Wat betekenen beleidsmaatregelen in de praktijk? Wat is de maatschappelijke impact op de werkvloer, op straat?

   2. 1814De instructiewet geeft mandaat

      De instructiewet 1814 was de allereerste wetgeving voor de Algemene Rekenkamer en gaf het mandaat voor een beperkte vorm van doelmatigheidsonderzoek. Deze vorm was vooral gericht op het zuinig omgaan met Rijksgeld:

      • Werden goederen wel op de voordeligste manier ingekocht?
      • Waren er geen aankopen van zaken die niet of slecht benut werden?

      Naast opmerkingen over de rechtmatigheid van uitgaven rapporteerde de Algemene Rekenkamer regelmatig over kleine en grote ondoelmatigheden die ze (meestal) in het kielzog van het rechtmatigheidsonderzoek aantrof.

   3. Vanaf 1927Een eerste aanzet voor onderzoek naar de doelmatigheid

      Comptabiliteitswet van 1927

      De Algemene Rekenkamer had de plicht om ondoelmatigheden te rapporteren die werden aangetroffen als afgeleide van de rechtmatigheidscontrole. In de Comptabiliteitswet van 1927 werd ook de doelmatigheidscontrole een op zichzelf staand onderdeel van de taak van de Algemene Rekenkamer. Alleen was de definitie van doelmatigheidscontrole nog zeer beperkt: de Algemene Rekenkamer moet zoveel mogelijk nagaan ‘of de rijkseigendommen, daarvoor vatbaar, in voldoende mate productief zijn’ (artikel 60, lid 1, Comptabiliteitswet 1927).

      Opkomende automatisering

      In de jaren rond de Tweede Wereldoorlog was bijvoorbeeld de mechanisering van administraties (met ponskaarten) een dankbaar object voor doelmatigheidsonderzoek. In de jaren zestig vormde de Algemene Rekenkamer onder de titel van deze oude wet al specifieke onderzoekseenheden die naar de doelmatigheid van organisaties en de opkomende automatisering keken.

   4. Vanaf 1976Verruiming van het doelmatigheidsbegrip en professionalisering van onderzoek

      Professionalisering doelmatigheidsonderzoek in Comptabiliteitswet 1976

      Een nieuwe wet waarvan de totstandkoming een jaar of dertig had geduurd, breidde voor de Algemene Rekenkamer de grondslag voor het doen van doelmatigheidsonderzoek verder uit (doelmatigheid beheer, organisatie en functioneren van ’s Rijksdienst: artikel 74, lid 1, Comptabiliteitswet 1976). Het woord ’beleid’ kwam nog niet voor in de wettekst, maar dat belette de Algemene Rekenkamer niet drie bureaus op te richten die onderzoek deden naar de ‘beleidsdoelmatigheid’. In deze periode begon de Algemene Rekenkamer ook met het professionaliseren van het doelmatigheidsonderzoek en met het ontwikkelen van handleidingen. 

      Jaren tachtig

      In de jaren tachtig waren er diverse typen van doelmatigheidsonderzoek te onderscheiden. Om te beginnen was het onderzoek een aantal jaren vooral gericht op waarborgen:

      • Is er een goed plan?
      • Wordt er gekeken naar de uitvoering van het plan en worden uitkomsten geëvalueerd?

      Dit alles in de vooronderstelling dat bij een goed gemanaged proces, de uitkomsten voor het beleid ook wel goed zullen zijn.

      Benchmarking

      Een ander type onderzoek was het zogenaamde ‘benchmarking’. Hierbij werden (delen van) ministeries met elkaar vergeleken op zoek naar ‘best practices’. Daarbij konden de ministeries die minder goed presteerden, leren van de ministeries die het beter deden. Ook werd in onderzoek gebruik gemaakt van voor de Algemene Rekenkamer nieuwe onderzoekstechnieken, zoals interviews, vragenlijsten en statistische analyses.

   5. 1990Aandacht voor doelmatigheid van beheer, organisatie en beleid

      De vraag of beleidsdoelen werden gehaald behoorde tot de jaren negentig niet tot de reikwijdte van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer.

      Vragen rond onderzoek organisatorische waarborgen

      Met name het onderzoek naar de organisatorische waarborgen begon vragen op te roepen:

      • Wordt er aan bepaalde voorwaarden voldaan of zijn waarborgen toereikend?
      • In hoeverre zijn procedureel-organisatorische voorzieningen van invloed op het behalen van een doel of op de effectiviteit?

      Introductie woord 'beleid' in Comptabiliteitswet 1992

      Een wijziging in de Comptabiliteitswet introduceerde het woord ‘beleid’ binnen het mandaat van de Algemene Rekenkamer, namelijk om aandacht te wijden aan de doelmatigheid van beheer, organisatie en beleid van het Rijk (Artikel 57, lid 1, Comptabiliteitswet na de vijfde wijziging in 1992).

   6. Eind jaren 90Effectiviteitsonderzoek

      Eind jaren negentig begon de Algemene Rekenkamer op beperkte schaal met effectiviteitsonderzoek naar de gevolgen van het beleid. Dit bleek uiterst lastig te zijn doordat:

      • Het moeilijk is aan te tonen dat bepaalde ontwikkelingen het resultaat zijn van beleid (de zogenoemde causaliteitsvraag);
      • Het lastig is betrouwbare gegevens te achterhalen als deze niet bij de beleidsmakers voorhanden zijn;
      • Er omgevingsfactoren zijn buiten het beleidsterrein die goed beleid kunnen frustreren;
      • Er vaak sprake is van beleidsketens waarbij sommige schakels zelfs buiten het onderzoeksmandaat van de Algemene Rekenkamer kunnen vallen.

   7. 2001Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek

      Verankering in strategie

      Sinds 2001 is de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer op het gebied van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek verankerd in de strategie van de Algemene Rekenkamer. 

      Effectief enefficiënt, vraaggericht

      In het rapport “Tussen beleid en uitvoering” (maart 2003) constateerde de Algemene Rekenkamer op basis van een groot aantal eerdere doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken dat er sprake is van een overwaardering van de beleidsvorming en een onderwaardering van de uitvoering, waardoor burgers geen “waar voor hun geld” krijgen. In de strategie 2004-2009 van de Algemene Rekenkamer werd voor doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoek het presteren van het openbaar bestuur als uitgangspunt genomen. Daarmee sloot de strategie aan bij twee van de acht door de Verenigde Naties onderscheiden kenmerken van goed openbaar bestuur, namelijk “effectief en efficiënt” en “vraaggericht”. 

      Onderzoek het beleid én de uitvoering van het beleid

      In ons onderzoek staan het maatschappelijk probleem dat met het overheidsbeleid moet worden opgelost en het perspectief van de burger centraal. Daarvoor kijken we naar de vormgeving én de uitvoering van het beleid als belangrijke verklaringen voor achterblijvende beleidsresultaten. Aan de ene kant gaan we na of het plausibel is dat met het gevoerde beleid de beoogde resultaten kunnen worden bereikt. Aan de andere kant kijken we naar de uitvoering en de uiteindelijke effecten van het beleid: gebeurt wat er is afgesproken en zijn de resultaten merkbaar in de samenleving?