Contractmanagement bij DBFMO-projecten
Design, Build, Finance, Maintain en Operate (DBFMO) is een vorm van publiek-private samenwerking die het Rijk toepast bij gebouwen en infrastructuur. DBFMO-projecten kenmerken zich doordat het Rijk de realisatie en exploitatie van een bouwproject opdraagt aan één private opdrachtnemer, waarbij deze partij ook de financiering van het project verzorgt. Het Rijk betaalt aan de opdrachtnemer tijdens de gehele contractperiode en alleen voor geleverde prestaties een vergoeding. Het zijn langdurige contracten, die een looptijd tot 30 jaar kunnen hebben.
Eind 2012 waren dertien van deze contracten in uitvoering (voor zes wegen en zeven gebouwen) met een contractwaarde van ruim 6 miljard euro. Het Rijk verwacht met deze contracten in totaal 800 miljoen euro te hebben bespaard. De Algemene Rekenkamer onderzocht de wijze waarop het Rijk deze contracten uitvoert. Daarnaast onderzochten we hoe het Rijk de Tweede Kamer hierover informeert.
Conclusies
Striktere uitvoering contractafspraken nodig
Contracten bevatten elementen die ervoor moeten zorgen dat prestaties blijvend geleverd worden. Een belangrijk element is ‘betaling naar prestatie’. We zien bij de onderzochte projecten de volgende knelpunten:
- De prestaties van private partijen worden niet optimaal gemonitord.
- Het Rijk past boetes en kortingen niet altijd toe.
- Het Rijk doet gegarandeerde betalingen of betalingen ineens.
Vooral wijzigingen vereisen sterk contractmanagement
Flexibiliteit is belangrijk bij deze langlopende contracten. Bij de onderzochte projecten telden we 157 contract-wijzigingen met een financieel gevolg van € 61 miljoen. Juist bij wijzigingen is een sterk contractmanagement vereist. Een wijziging moet het Rijk met het consortium volgens de principes van DBFMO uitonderhandelen. Uitwijken naar een concurrerende partij vanwege de uitvoering of prijs kan namelijk niet. Het is onduidelijk wat de kosten voor wijzigingen betekenen voor de berekende verwachte meerwaarde van de projecten.
Tweede Kamer krijgt weinig informatie over uitvoering contracten
Om de voor- en nadelen van DBFMO tegen elkaar af te kunnen wegen, heeft de Tweede Kamer informatie nodig over de uitvoering van DBFMO-contracten. Wij zijn kritisch over de presentatie van de gerealiseerde financiële meerwaarde van DBFMO. Dit is niet een gerealiseerde besparing, maar een voorlopige raming die bovendien gedurende de looptijd nog moet worden gerealiseerd. Ook zijn de financiële consequenties van de projecten beperkt zichtbaar.
Aanbevelingen
We bevelen de verantwoordelijke ministers van Financiën, voor Wonen en Rijksdienst en van Infrastructuur en Milieu aan het contractmanagement bij DBFMO steviger te positioneren en te investeren in vaardigheden en deskundigheid bij de uitvoerders.
We bevelen de verantwoordelijk ministers aan de informatie aan de Tweede Kamer te verbeteren, en hierbij vooral aandacht te hebben voor de ontwikkeling van de financiële meerwaarde, de budgettaire gevolgen en de belangrijkste uitkomsten van projectevaluaties.
Reacties
De minister van Financiën kondigt in reactie op ons onderzoek betere informatie voor de Tweede Kamer aan. De minister voor Wonen en Rijksdienst wijst op maatregelen bij de Rijksgebouwendienst, om de kosten van wijzigingen voortaan beter te kunnen beheersen. De minister van Infrastructuur en Milieu onderschrijft het belang van verdere professionalisering van het contractmanagement. Rijkswaterstaat inventariseert tot slot al best practices in het contractmanagement bij infrastructurele projecten.
De Algemene Rekenkamer is positief over de voorgestelde verbeteracties en wijst op het belang van een zakelijke en rolvaste manier van werken met DBFMO-contracten. Evaluaties zijn van belang om de Tweede Kamer juiste te kunnen informeren.