Toezicht bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit na de fusie
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is op 1 januari 2012 ontstaan uit een fusie van drie inspectiediensten: de Algemene Inspectie¬dienst (AID), de Plantenziektekundige Dienst (PD) en de ‘oude’ Voedsel- en Warenautoriteit (VWA). Wij hebben onderzocht of de fusie en de nieuwe methoden van toezicht die in de aanloop naar de fusie door de NVWA zijn ontwikkeld, de efficiëntievoordelen opleveren die het kabinet ervan verwachtte. Worden de ingeboekte besparingen echt gerealiseerd?
Conclusies
De fusie van de VWA, de AID en de PD heeft vooralsnog niet de verwachte efficiëntievoordelen opgeleverd. Het kabinet zag twee besparingsmogelijkheden.
- Het gegeven dat de drie fusiepartners bezig waren met de ontwikkeling en toepassing van nieuwe toezichtsmethoden werd beschouwd als een kostenbesparend aspect. Door risicogebaseerd te werken en door meer verantwoordelijkheid bij het bedrijfsleven te leggen zouden in de NVWA minder mensen nodig zijn.
- Omdat er na de fusie sprake zou zijn van gecombineerde inspectiebezoeken, gezamenlijke kennisontwikkeling, samenvoeging van personeel en gezamenlijke huisvesting/bedrijfsvoering, werden schaalvoordelen verwacht.
Uit ons onderzoek komt naar voren dat er geen sprake is geweest van een gedegen analyse van voor- en nadelen van de fusie vóórdat het kabinet medio 2007 het besluit tot de fusie nam. Het besluit is genomen op basis van globale overwegingen en vermoedens over de te behalen efficiëntievoordelen. Er is niet van te voren onderzocht onder welke voorwaarden en op welke termijn er hoeveel geld met de toepassing van nieuwe toezichtsmethoden zou kunnen worden bespaard. Ook de te verwachten tijdelijke extra kosten waren niet duidelijk.
Nieuwe toezichtsmethoden konden de afgelopen jaren nog niet breed worden toegepast. De verwachting van grote besparingen is niet uitgekomen. Het is evenmin aannemelijk dat de nieuwe toezichtsmethoden de komende vier jaar grote besparingen gaan opleveren, omdat er eerst nog tijd en geld in zal moeten worden geïnvesteerd.
Ook de schaalvoordelen die de fusie tussen VWA, AID en PD moest opleveren blijken te optimistisch te zijn ingeschat. Voorzienbare risico’s, bijvoorbeeld op het gebied van ICT, zijn niet goed ingecalculeerd. Daarnaast is de overlap tussen de drie fuserende organisaties nooit berekend; voor zover achteraf te reconstrueren, is ze niet groter geweest dan 13%. De verwachting dat dankzij de fusie een aanzienlijk bedrag te besparen zou zijn, is tot nu toe niet uitgekomen.
Een en ander heeft gevolgen voor de haalbaarheid van de ingeplande bezuinigingen. De beoogde structurele besparing van € 50 miljoen op de jaarlijkse lasten van de NVWA, die vanaf 2012 moest zijn bereikt, is niet gehaald. De taakstelling van nog eens € 31,6 miljoen vanaf 2018 is in 2013 met € 11,8 miljoen verzacht. Het is echter niet waarschijnlijk dat de totale taakstelling wordt gehaald, ook niet in deze verzachte vorm.
Aanbevelingen
De Tweede Kamer hebben wij aanbevolen om:
- er in toekomstige gevallen op toe te zien dat van tevoren onafhankelijk onderzoek wordt gedaan naar zowel potentiële voordelen als potentiële nadelen van fusies en de ontwikkeling daarvan op korte en langere termijn;
- tijdens een fusieproces kritisch te bezien of de voordelen nog steeds tegen de nadelen opwegen;
- ervoor te zorgen dat bij geplande fusies in precieze, toetsbare bewoordingen wordt vastgelegd welke voordelen er worden beoogd en dat wordt onderbouwd hoe en op welke termijn deze voordelen kunnen worden bereikt.
De verantwoordelijke bewindspersonen van Economische Zaken (EZ) en van Volksgezondheid, Welzijn een Sport (VWS) hebben wij onder meer aanbevolen om:
- onderzoek naar de effecten van toezichtsmethoden op het naleefgedrag van bedrijven expliciet tot onderdeel van het takenpakket van de NVWA te maken;
- eventuele besluiten over verdere aanpassing van takenpakket en budget van de NVWA te baseren op een gedegen analyse van de maatschappelijke risico’s op de werkgebieden, de daarmee verbonden taken en de daarvoor benodigde menskracht;
- in de begroting op realistische wijze in te calculeren dat incidenten op de werkterreinen van de NVWA steeds weer voorkomen en een aanzienlijk beslag leggen op de beschikbare capaciteit;
- te zorgen voor een helder overzicht van het organisatiebudget en de bezuinigingstaakstellingen van de NVWA, en de realisatie daarvan periodiek te monitoren.
Reactie staatssecretaris van EZ
De staatssecretaris van EZ onderschrijft onze aanbeveling om onderzoek te doen naar de effecten van toezichtsmethoden op het naleefgedrag van bedrijven. Ze kondigt aan dat zij samen met de minister van VWS een plan van aanpak gaat maken ter versterking van het toezicht door de NVWA.
De staatssecretaris meldt dat zij al begonnen is om invulling te geven aan onze aanbeveling om eventuele besluiten over de verdere ontwikkeling van het takenpakket en het budget van de NVWA, vergezeld te laten gaan van een analyse van de maatschappelijke risico’s, de daarmee verbonden taken en de daarvoor benodigde menskracht.
De staatssecretaris gaat niet in op onze aanbeveling over het monitoren van de realisatie van taakstellingen. Wij moedigen haar aan om alsnog te voorzien in een helder overzicht van het (uitgangs)budget, de taakstellingen en het prijspeil waarin budget en taakstellingen zijn gesteld, bijvoorbeeld in de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsstukken.