Instandhouding hoofdwegennet

Achtergrond

Onder verantwoordelijkheid van de minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) zorgt Rijkswaterstaat voor de aanleg van het hoofd­wegennet en ook voor het beheer, het onderhoud, de renovatie en de vervanging (kortweg: de instandhouding) daarvan. Om de werkzaamheden op het juiste moment te kunnen uitvoeren, niet te vroeg maar ook niet te laat, moet Rijkswaterstaat goed weten hoe het hoofd­wegennet er bij ligt. Verder moet het budget voor de werk­zaamheden op het juiste moment beschikbaar zijn.

In 2011 informeerde de minister de Tweede Kamer over een budgettekort van € 2,9 miljard voor de instandhouding van het hoofdwegennet. Tien jaar eerder had dit probleem zich ook al voorge­daan. Het kabinet moest toen een aan­zienlijk bedrag vrijmaken om achterstanden in het onderhoud weg te werken. Wij hebben onderzocht of er risico’s zijn ontstaan door het in 2011 gemelde budgettekort, wat de oorzaken ervan waren en of het tekort inmiddels is opgelost. Ook hebben we gekeken hoe de Tweede Kamer door de minister wordt geïnformeerd over kosten en risico’s.

Conclusies

Risico’s voor kwaliteit hoofdwegennet en doelmatigheid onderhoud

Het onderhoud aan de hoofdwegen en de renovatie en vervanging van bijbehorende objecten zoals geleiderails, matrixborden, geluidsschermen, bruggen, tunnels en viaducten zijn de afgelopen jaren uitgesteld. Daardoor zijn er risico’s ontstaan voor de kwaliteit van het hoofdwegennet. Ook zijn er doelmatigheidsrisico’s ontstaan. Want naarmate langer wordt gewacht met onderhoud c.q. renovatie/vervanging, worden de noodzakelijke werkzaamheden duurder.

Kosten instandhouding te laag begroot

De risico’s zijn ontstaan door budgettaire problemen. In 2011 is de minister van IenM van een te laag bedrag uitge­gaan voor de kosten van de instandhouding tot en met 2020. Vooral het achterstallig onderhoud en de uitbreiding van het hoofdwegennet hadden ruimer bij de berekening van het budgettekort moeten worden betrokken. Het ging om een extra budgetbehoefte van ongeveer € 0,7 miljard tot en met 2020. De minister heeft hiervoor inmiddels € 0,3 miljard extra gereserveerd na 2020, maar dat geld is nog niet beschik­baar in de jaren dat het nodig is. Voor de rest van de extra budget­behoefte (€ 0,4 miljard) is nog helemaal geen geld beschikbaar gesteld.

Informatiehuishouding Rijkswaterstaat moet beter

Het Ministerie van IenM heeft in de afgelopen jaren verbeteringen door­gevoerd in de aansturing en de werkwijze van Rijkswaterstaat. Toch is aan de randvoorwaarden voor een doelmatige instandhouding van het hoofdwegennet nog niet helemaal voldaan. Wij denken dat er verbeteringen nodig zijn in de informatiehuishouding van Rijkswater­staat, zodat de programmering en budgettering van de instandhouding beter kan worden ondersteund. Rijks­waterstaat zou zijn begroting niet langer moeten opstellen volgens het kasstelsel, maar volgens het baten-lastenstelsel. Uitgaven voor producten die langer meegaan worden dan over diverse jaren uitgesmeerd. De ‘stille kosten’ van de infrastructuur (de geleide­lijke veroudering die niet met beheer en onderhoud kan worden tegen­gegaan) komen daarmee beter in beeld.

Tweede Kamer zou meer informatie moeten krijgen

De informatiepositie van de Tweede Kamer kan worden versterkt als de minister van IenM de Tweede Kamer meer informatie geeft over alle kosten en financiële risico’s van de instandhouding van het hoofd­wegennet. Ook zou de minister de Tweede Kamer meer inzicht kunnen bieden in de relatie tussen het beschikbare budget, het verwachte instandhoudingsniveau en de maatschappelijke effecten daarvan.

Aanbevelingen

Wij hebben de minister van IenM de volgende aanbevelingen gedaan:

• Geef bij de verdeling van de financiële middelen voor het hoofdwegennet prioriteit aan instandhouding en programmeer de aanleg van nieuwe wegen binnen de resterende ruimte.
• Rapporteer de omvang van het achterstallig onderhoud op het hoofdwegennet aan de Tweede Kamer, werk het achterstallig onderhoud weg en informeer de Tweede Kamer periodiek over de voortgang hiervan.
• Voer het baten-lastenstelsel volledig in bij Rijkswaterstaat.
• Onderzoek de mogelijkheid om in plaats van afzonderlijke budgetteringsregimes een integraal instand­houdingsregime voor het hoofdwegennet in te voeren, op basis van prestatie­afspraken met Rijkswaterstaat.
• Verbeter de informatiehuishouding binnen Rijkswaterstaat zodanig dat (a) er actueel inzicht ontstaat in het in stand te houden wegenbestand, (b) de kwaliteit van het hoofdwegennet kan worden gerelateerd aan de beschikbare financiële middelen en al dan niet uitgevoerde werkzaamheden, (c) er verschillende onderhoudsscenario’s kunnen worden ontwikkeld.
• Zorg dat ervoor dat Rijkswaterstaat in de besluitvormingsfase van een nieuwe weg al rekening houdt met de toe­komstige onderhouds­lasten (‘life cycle’-denken).
• Informeer de Tweede Kamer periodiek over de ontwikkeling van de instandhoudingskosten tot en met 2020 en over de getroffen begrotings­maatregelen.

Reactie minister van IenM

De minister van IenM wil pas wanneer risico’s “voldoende hard” zijn, middelen aan het budget voor de instandhouding van het hoofdwegennet toevoegen. Achterstallig onderhoud acht zij tot op zekere hoogte aanvaardbaar; van grootschalig achterstallig onderhoud is volgens haar geen sprake.
In ons nawoord hebben wij herhaald dat de informatiepositie van de Tweede Kamer ten opzichte van de minister moet worden verbeterd, omdat de financiële consequenties van de instandhouding van het hoofdwegennet onvoldoende zichtbaar zijn. Hierdoor is de Tweede Kamer niet goed in staat eigen afwegingen te maken tussen aanleg en onderhoud. Ook hebben we benadrukt dat het achterstallig onderhoud op het hoofdwegennet, en de toename daarvan, dringend aandacht vraagt.