Begrotingsreserves

Conclusies

De groei van het aantal begrotingsreserves (van 11 in 2009 naar 23 in 2014) is vooral een gevolg van in 2012 ingestelde nieuwe begrotingsregels. Die schrijven voor dat aan rijksgaranties, -leningen en ‑borgstellingen in de begroting altijd een reserve moet worden gekoppeld. Dat ook de met begrotingsreserves gemoeide hoeveelheid geld is toegenomen (van € 918 miljoen in 2009 naar € 1,8 miljard in 2014), komt voornamelijk op het conto van twee reserves: die voor duurzame energieproductie en die voor asiel. Dit zijn twee beleidsterreinen met dusdanige schommelingen in de uitgavenpatronen dat het kabinet zich genoodzaakt zag deze op te vangen door het aanleggen van reserves.

De transparantie rond begrotingsreserves is op dit moment niet optimaal. Het parlement krijgt niet alle informatie die het zou moeten krijgen. Op de volgende drie aspecten is verbetering mogelijk.

1. Vaak geen totaaloverzicht van mutaties

Ministers geven jaarlijks op hun departementale saldibalans aan wat de saldi zijn van de begrotingsreserves die door hun departement worden aangehouden. Soms neemt een minister in de toelichting bij zo’n mutatie een verloopstaat op waarin de beginstand, de stortingen, de onttrekkingen en de eindstand zijn weergegeven. Dit gebeurt echter niet altijd. Als een minister deze informatie niet verstrekt, krijgt het parlement geen goed overzicht van hoe een begrotingsreserve zich in de tijd ontwikkelt.

2. Niet-openbare afspraken over begrotingsreserves

Sommige vakministers hebben over hun begrotingsreserves niet-openbare aanvullende afspraken gemaakt met de minister van Financiën. De ministers van Financiën en van Economische Zaken hebben bijvoorbeeld in 2013 onderling afgesproken dat de begrotingsreserve voor duurzame energieproductie bij het aantreden van een nieuw kabinet grotendeels zal worden ‘leeggeboekt’. Deze informatie is relevant voor het parlement, maar is niet met het parlement gedeeld.
In totaal zijn er over zestien van de 23 in 2014 lopende begrotingsreserves niet-openbare afspraken gemaakt.

3. Mutaties in en omvang van reserves niet altijd goed onderbouwd

De toevoegingen en onttrekkingen van geld aan een begrotingsreserve zijn voor het parlement niet altijd duidelijk te relateren aan de uitgaven die nodig zijn voor bepaald beleid. Ministers geven het parlement ook niet altijd een onderbouwing van de omvang van de begrotingsreserve die zij aanhouden. Dit maakt het voor het parlement moeilijk om te beoordelen of het bedrag in de reserve ook echt nodig is om de beleidsdoelen te kunnen realiseren.

Aanbevelingen

Uitgebreidere toelichting op reserves in saldibalans laten opnemen

De Tweede Kamer zou haar budgetrecht bij begrotingsreserves beter kunnen invullen als ze meer informatie zou krijgen in de toelichting bij de saldibalans. Wij bevelen daarom de Tweede Kamer  aan om de ministers te verplichten een uitgebreidere toelichting te geven op de begrotingsreserves.
Wij bevelen daarnaast de ministers die één of meer begrotingsreserves aanhouden aan om per reserve een overzicht op te nemen in de toelichting bij de saldibalans. Dit overzicht zou een korte beschrijving van de aard en het doel van de reserve moeten bevatten, plus een tabel met de toevoegingen en onttrekkingen.

Juridische verplichtingen binnen reserves onderscheiden

Aan onderdelen van een begrotingsreserve kunnen juridische verplichtingen vastzitten. In die onderdelen kan de Tweede Kamer niet zomaar wijzigingen aanbrengen. Door in het saldo van een begrotingsreserve onderscheid te maken tussen het deel van het budget waaraan juridische verplichtingen vastzitten en het deel waarvoor dat niet geldt, kan de Tweede Kamer gemakkelijker zien op welk deel zij haar recht van amendement kan uitoefenen zonder dat dit tot problemen leidt.

Aanvullende afspraken over reserves openbaar maken

Wij bevelen de ministers die één of meer begrotingsreserves aanhouden aan om alle afspraken die zij daarover met de minister van Financiën hebben gemaakt, openbaar te maken.

Rijksboekhouding aanvullen met baten-lastenadministratie

Wij doen de minister van Financiën een aanbeveling die betrekking heeft op het boekhoudstelsel van het Rijk. Het reserveren van geld voor toekomstige uitgaven is eigenlijk een kunstgreep die voortvloeit uit de basisregel van het kas-verplichtingenstelsel het Rijk, dat geplande kasuitgaven binnen de grenzen van een begrotingsjaar moeten plaatsvinden. Datzelfde geldt voor aangegane  verplichtingen. In het boekhoudstelsel dat gemeenten en provincies hanteren, het baten-lastenstelsel, geldt die beperking niet. Niet-bestede bedragen op de begroting mogen in dat systeem doorschuiven naar de begroting van het daaropvolgende jaar.
Gezien toenemende belang van reserves geven we de minister van Financiën in overweging om een baten-lastenboekhouding aan de strakke verplichtingen-kasboekhouding van het Rijk toe te voegen.

Reactie minister van Financiën

De minister van Financiën zegt toe een uitgebreidere toelichting op de begrotingsreserves op te zullen nemen in de saldibalans. De uitgebreidere informatieplicht die sinds 2014 al geldt voor de risicovoorzieningen, zal vanaf 2016 worden aangescherpt.

Ook onze aanbeveling om aanvullende afspraken over begrotingsreserves die met de minister van Financiën zijn gemaakt openbaar te maken, neemt de minister over.

Onze aanbeveling om in het saldo van een begrotingsreserve onderscheid te maken tussen het deel van het budget waaraan juridische verplichtingen vastzitten en het deel waarvoor dat niet geldt, neemt de minister eveneens over. Wel moet daarbij volgens hem in ogenschouw worden genomen of de uitgaven die uit een begrotingsreserve worden betaald, wettelijk zijn vastgelegd. In dat geval hebben ook de Staten-Generaal zich daaraan in beginsel gecommitteerd.

Tot slot stelt de minister voor om samen met de Algemene Rekenkamer een werkgroep in te stellen die gaat onderzoeken wat de voor- en nadelen zijn van de door ons aanbevolen rijksbrede toevoeging van een baten-lastenboekhouding.
Wij zijn zeer positief over dit voorstel van de minister. Wij gaan hierover graag met hem in overleg, zo schrijven wij in ons nawoord.