Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 bij het Ministerie van Financiën en Nationale schuld

Onze conclusies

Met het meerjarig veranderprogramma ‘de Investeringsagenda’ is de Belastingdienst in 2015 een nieuwe weg ingeslagen. Modernisering moet de dienst ‘beter, goedkoper en beheersbaarder’ maken, aldus de staatssecretaris van Financiën. Dat is hard nodig want de Belastingdienst heeft te maken met ingewikkelde problemen die de organisatie steeds meer belemmeren bij het uitvoeren van haar primaire taak: het op zorgvuldige en efficiënte wijze innen van belastingen en premies.

Momenteel is de Belastingdienst in beperkte mate in staat nieuwe belastingmaatregelen door te voeren zonder risico’s te lopen voor de continuïteit van de IT-processen en dus van de dienstverlening en belastinginning. Voor het parlement betekent dit dat het er de komende jaren rekening mee moet houden dat ingrijpende wijzigingen in de belastingwetgeving of een stelselherziening niet mogelijk zijn, risico’s met zich meebrengen of een langere invoeringstermijn vergen. Het is daarom van belang dat de staatssecretaris verder inzicht geeft in de planning van de uitvoering van de Investeringsagenda en de termijn aangeeft waarop de Belastingdienst in staat is om (ingrijpende) wijzigingen in de belastingwetgeving en -stelsel te verwerken in haar systemen.

De staatssecretaris van Financiën heeft er in 2015 voor gekozen om de verouderde en te complexe IT-systemen (IT-legacy) niet één voor één separaat te vernieuwen, maar eerst in kaart te brengen welke (type) systemen de Belastingdienst in de toekomst nodig heeft en daar in een voortrollende werkproces aan te werken. Wij begrijpen deze keuze, maar gevolg daarvan is wel dat het niet duidelijk is wanneer sprake zal zijn van een robuust IT-landschap, dat fiscale aanpassingen op een ordentelijke wijze kan absorberen.

Vanwege de nog voortdurende onduidelijkheid over de aanpak en afbouw van de IT-legacy, inclusief de gevolgen daarvan voor het handelingsperspectief van het parlement, handhaven wij ons oordeel dat de IT-legacy een ‘ernstige onvolkomenheid’ is in de bedrijfsvoering.

Belastingdienst volop in beweging

In mei 2014 heeft de staatssecretaris de Brede Agenda voor de Belastingdienst naar het parlement gestuurd, met daarin een uitgebreide analyse van de problemen van de Belastingdienst en een voorstel voor de aanpak ervan.

In mei 2015 heeft de staatssecretaris verder invulling gegeven aan die aanpak met de Investeringsagenda. Hij maakt daarin duidelijk dat de aanpak en organisatie van de Belastingdienst radicaal moet worden veranderd om de dienst toekomstbestendig te maken.

De beoogde nieuwe werkwijze van de Belastingdienst steunt in belangrijke mate op moderne IT- en datatoepassingen. De verandering dient in vijf tot zeven jaar gerealiseerd te zijn. In die periode zijn omvangrijke investeringen nodig om deze transitie mogelijk te maken. Gedurende die periode blijft de organisatie kwetsbaar en is ruimte van het parlement nodig.

In 2015 heeft de Belastingdienst aan veel ingrijpende zaken in de organisatie en bedrijfsvoering tegelijk gewerkt, zoals:

• het opzetten van een programma om de Investeringsagenda uit te voeren;
• het ontwerpen van een fundamenteel andere organisatiestructuur voor de gehele Belastingdienst;
• het ontwikkelen van instrumenten om de IT-legacy aan te pakken;
• het verbeteren van de managementinformatie;
• het garanderen van de continuïteit van de dienstverlening aan de burger.

De beoogde resultaten van deze activiteiten grijpen op elkaar in bij de verbetering van de Belastingdienst. Zo is het nieuwe ontwerp van de organisatiestructuur een voorwaarde voor het verder herinrichten van het IT-landschap en kunnen sturing en beheersing van de Belastingdienst alleen verbeteren als er betere managementinformatie beschikbaar komt. Deze samenhang tussen verschillende verbeteractiviteiten is relevant voor het bereiken van resultaat.

Integrale aanpak nog niet geborgd: sturing en beheersing van modernisering van de Belastingdienst lastig

De met de Investeringsagenda beoogde transitie raakt alle onderdelen van de Belastingdienst. In 2015 was nog niet duidelijk hoe die onderdelen samen komen en wat daarvan het tijdpad is. De staatssecretaris heeft in 2015 besloten de verschillende verander- en verbetertrajecten meer met elkaar te gaan verbinden. In 2015 zijn tegelijkertijd goede stappen gezet in het centraliseren en integreren van de sturing en beheersing van de Belastingdienst. Dit traject is nog niet afgerond.|

Het is van belang dat de Belastingdienst inzicht heeft en geeft in de (volgtijdelijke en gelijktijdige) stappen in het veranderproces en de verwachtingen over de benodigde tijd, het benodigde budget, de risico’s en ook de beoogde opbrengsten van de activiteiten. Alleen dan kunnen de prioriteiten voor de Belastingdienst als geheel goed worden afgewogen. De daadwerkelijk gerealiseerde voortgang kan hier dan tegen afgezet worden. Zo nodig kan de aanpak vervolgens worden bijgesteld. De informatie kan en moet tevens gebruikt worden door directie FEZ en de departementsleiding bij het vervullen van hun rollen. Op basis van deze informatie kan het parlement vaststellen of en wanneer er sprake is van een daadwerkelijk voldoende wendbare, betere, goedkopere en meer beheersbare Belastingdienst.

Aanbeveling

Wij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan om bij de verdere uitwerking van de integrale aanpak van de modernisering van de Belastingdienst en de IT-legacy aan het parlement verder duidelijk te maken:

• welke stappen, mijlpalen en kosten voorzien worden voor deze aanpak;
• wat de gevolgen zijn voor de continuïteit van het functioneren van de verouderde IT-systemen indien de beoogde modernisering langer duurt dan verwacht;
• welke risico’s nieuwe aanpassingen in fiscale regels met zich mee brengen voor de continuïteit van de dienstverlening en belastinginning door de Belastingdienst;
• welke aanpassingen in belastingwetgeving, gegeven deze risico’s voor de continuïteit, nog wel mogelijk zijn;
• wanneer uiteindelijk weer sprake zal kunnen zijn van een Belastingdienst die alle gewenste fiscale aanpassingen of zelfs een volledige herziening van het Belastingstelsel kan absorberen in de systemen en organisatie.

Ook in dit rapport: onduidelijkheid over effecten 30% regeling

Het is onduidelijk in hoeverre de fiscale 30%-regeling erin slaagt om experts uit het buitenland naar Nederland te halen en het vestigingsklimaat te stimuleren. Met de regeling was in 2014 naar schatting maximaal € 699 miljoen gemoeid. De regeling is nog nooit geëvalueerd en op twee belangrijke punten niet goed onderbouwd.

In het rapport  werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Beleidsresultaten: hier vindt u conclusies over onderzoek naar de 30% regeling en ons oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag.
• Bedrijfsvoering: wij hebben oordelen over de bedrijfsvoering en over de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering. De ernstige onvolkomenheid en 3 andere onvolkomenheden blijven gehandhaafd. Wij hebben geen nieuwe onvolkomenheden vastgesteld.
• Financiële informatie: wij zijn van oordeel dat de financiële informatie rechtmatig en getrouw is.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer. De minister en de staatssecretaris van Financiën hebben op 28 april 2016 gereageerd op ons conceptrapport over het Verantwoordingsonderzoek 2015.