Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Onze conclusies

Het financieel beheer bij het Ministerie van OCW is verbeterd, de bestaande problemen zijn grotendeels opgelost. Alle 5 onvolkomenheden uit het vorig jaar zijn opgelost, er resteren thans 2 aandachtspunten in het financieel beheer. Het ministerie kan zijn blik nu vanuit een stevigere basis nog meer richten op de beleidsresultaten van de sectoren waarvoor het verantwoordelijk is en waar het grootste deel van zijn budget naar toe gaat: onderwijs, cultuur en wetenschap. Hoe is het daar gesteld met de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de uitgaven, het financieel beheer en het zicht op beleidsresultaten?

Publieke middelen vragen om publieke controle. Met de introductie van de lumpsumbekostiging in het onderwijs (voortgezet onderwijs in 1996, primair onderwijs 2006) kregen de schoolbesturen meer bestedingsvrijheid. Tevens werd van hen indertijd gevraagd om zich navenant te verantwoorden over hun uitgaven en prestaties.

Maar de combinatie van bestedingsvrijheid en grote variatie in de manier waarop schoolbesturen zich in de praktijk blijken te verantwoorden over hun prestaties leidt er toe dat er op macroniveau geen directe koppeling tussen middelen en resultaten kan worden gelegd en onderlinge vergelijkbaarheid ook lastig is. In 2012 is in het regeerakkoord Rutte/Asscher opgenomen dat scholen publieke verantwoording gaan afleggen over behaalde resultaten en gebruikte middelen. Bij de lumpsum-systematiek hoort daarom een gestandaardiseerde verantwoording door de scholen zelf met uniforme informatie. Met onze conclusies over de accountantscontroles in het onderwijsveld en de beschikbaarheid van de open data over datzelfde onderwijsveld willen we deze (horizontale) verantwoording en beleidsinformatie bevorderen voor ouders, leerlingen, werkgevers en uiteindelijk minister en parlement. Om daarmee de mogelijkheden voor moderne publieke controle verder te verbeteren.

Verschillende verwachtingen rol accountantscontrole bestuursverslag

Gebruikers zoals ouders, leerlingen, docenten kunnen bij de interpretatie van het bestuursverslag (de nieuwe naam voor het jaarverslag van de onderwijsorganisatie) niet volledig steunen op de controle van de accountant. Dit komt omdat de opdracht voor de accountant nog onvoldoende duidelijk is geformaliseerd in regelgeving, waardoor er verschillende verwachtingen zijn over wat gecontroleerd wordt. Wij pleiten daarom voor duidelijkheid over de rol van de accountant bij het bestuursverslag tegen de achtergrond van de behoefte om meer duidelijkheid te hebben bij het signaleren van risico’s, maar tegelijkertijd is er de wens van onderwijsinstellingen om de accountantskosten voor onderwijsinstellingen niet te laten stijgen. Bovendien voeren nog niet alle accountants alle werkzaamheden bij het bestuursverslag uit. Juist in een periode waarin de rol van de accountant bij het bestuursverslag verandert en het vertrouwen in de rol van deaccountant onder druk staat vinden wij het belangrijk dat de gebruikers van het bestuursverslag helder worden geïnformeerd over de rol van de accountant.

Aanbeveling

Wij bevelen de minister van OCW aan om de rol van de accountant bij het bestuursverslag van onderwijsinstellingen te expliciteren voor gebruikers (zoals ouders, docenten, leerlingen) en andere belanghebbenden. Bijvoorbeeld door in de controleverklaring aan te geven wat deze afdekt.

Accountantscontrole onderwijsinstellingen niet in Wet toezicht accountantsorganisaties vastgelegd

De accountant is de vertrouwenspersoon van het maatschappelijk verkeer. Omdat het vertrouwen in de accountantssector door verschillende incidenten is geschonden, zijn door de beroepsgroep en de overheid maatregelen genomen om het vertrouwen te herstellen. De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de accountantscontrole in het onderwijsveld. De Autoriteit Financiële Markten (AFM) is verantwoordelijk voor het toezicht op de eisen die in de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta) worden gesteld aan die accountantsactiviteiten waarop de Wta van toepassing is. De Wta biedt wettelijke waarborgen voor strenge kwaliteitseisen aan accountantskantoren en accountantscontroles. In de Wta wordt onderscheid gemaakt tussen organisaties van openbaar belang (oob) en overige organisaties. Voor accountantscontroles van oob’s gelden aanvullende kwaliteits- en toezichtseisen ten opzichte van overige organisaties. In het onderwijs gelden deze waarborgen nu dus niet voor alle daar actieve accountantskantoren waardoor niet alle onderwijsinstellingen worden gecontroleerd door een accountant die onder het toezicht van de Wta valt. Het toezicht op de accountantscontrole door de Inspectie van het Onderwijs richt zich vooral op de naleving van de eisen in het onderwijsaccountantsprotocol. Het toezicht door de AFM richt zich in eerste instantie op het kwaliteitssysteem binnen het accountantskantoor. Omdat de Inspectie van het Onderwijs en de AFM op verschillende wijze het toezicht vormgeven, zien wij mogelijkheden voor complementair toezicht in een situatie waarin de Wta van toepassing is verklaard in de gehele onderwijssector. Deze extra impuls voor de accountantscontrole past goed bij het samenstel van acties om op doelmatige wijze de governance in deze maatschappelijk wezenlijke en financieel omvangrijke sector te versterken.

Aanbeveling

Wij geven beide ministers, de minister van OCW en de minister van Financiën, in overweging de definitie van wettelijke controle volgens de Wta uit te breiden met de onderwijssectoren.

Meer mogelijkheden voor moderne verantwoording met open data

Met open data wordt de overheid voor burgers transparanter en toegankelijker. Het open maken van data in het onderwijs kan leiden tot informatieproducten (beleidsanalyses van wetenschappers, keuzegidsen van intermediairs, rangschikkingssites) die bijdragen aan een beter onderbouwde discussie over de verdeling van middelen en gerelateerde opbrengsten en dat maakt een betere (horizontale) verantwoording mogelijk. Uit ons Trendrapport open data 2016 blijkt dat de onderwijssector op het gebied van open data voorop loopt: het Ministerie van OCW stelt een ruime hoeveelheid informatie beschikbaar in de vorm van open data. Wij inventariseerden de geschiktheid van de open data over het basisonderwijs voor verantwoording. Hieruit blijkt dat er veel open data over financiële middelen en opbrengsten van scholen beschikbaar zijn, maar niet altijd op het voor verantwoording geschikte niveau (school, onderwijsinstelling of schoolbestuur). Verder bleek dat er nog meer data open gemaakt kan worden. 

Aanbeveling

Wij bevelen de minister van OCW aan om voort te gaan met het open maken van databestanden. Voorts daarbij te zorgen voor ontsluiting van data voor langere periodes, langer dan een jaar. Ontsluit de data zo actueel als mogelijk en zorg er voor dat de verschillende data beter met elkaar vergelijkbaar worden, zodat het in de toekomst beter mogelijk wordt om verbanden voor verantwoording te leggen op het meest relevante niveau.

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Beleidsresultaten: hier vindt u conclusies over onderzoek naar de rol van de accountant bij het bestuursverslag van onderwijsinstellingen, de voordelen van een uitbreiding van de Wet toezicht accountantsorganisaties naar onderwijssectoren, verantwoorden met open data en de stelselwijziging directe financiering kinderopvang.
• Bedrijfsvoering: voor het jaar 2014 constateerden wij 5 onvolkomenheden in onder andere informatiebeveiliging, subsidiebeheer en financieel beheer. In 2015 zijn deze onvolkomenheden opgelost.
• Financiële informatie: wij zijn van oordeel dat de financiële informatie rechtmatig en getrouw is met uitzondering van 1 tolerantieoverschrijding.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer. De minister van OCW heeft op 25 april 2016 gereageerd op ons conceptrapport.