Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Onze conclusies

In de verantwoording van de zorguitgaven zijn er in 2015 opnieuw problemen ontstaan. Dit geldt bijvoorbeeld voor het persoonsgebonden budget (pgb) en voor de wijkverpleging. De problemen in de verantwoording zijn mede het gevolg van de wijzigingen in de zorg in 2015. Het is niet de eerste keer dat er na grote beleidswijzigingen knelpunten ontstaan in de verantwoording van de zorguitgaven. Eerder zagen we ook al problemen bij de verantwoording van de ziekenhuiszorg en de geestelijke gezondheidszorg (GGZ). Bij de GGZ zijn deze knelpunten nog steeds niet opgelost.

Door de wijzigingen in 2015 en eerdere jaren, is de inrichting van het zorgstelsel veranderd. Beleid, inning en besteding van geld, uitvoering en verantwoording zijn verspreid over verschillende partijen. Dit maakt de verantwoording over de zorguitgaven een ingewikkeld geheel. Het is moeilijk om zicht te krijgen op hoe zorggeld wordt besteed en een oordeel te vellen over de geleverde prestatie.

We zien dat de minister zich inspant om partijen bij elkaar te brengen, maar dit heeft de verantwoordingsproblemen in de zorguitgaven nog niet opgelost. Sommige ketens werken niet optimaal en niemand heeft hierbinnen doorzettingsmacht, anders dan via wet- en regelgeving. Dit zien we bijvoorbeeld bij het pgb en de GGZ. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) moet zich richten op het beter laten functioneren van de keten, of beschikken over alternatieve sturingsmogelijkheden om een goede verantwoording te borgen. Uiteindelijk dient een adequate en efficiënte verantwoording het belang van alle partijen: de zorgverleners, de zorgverzekeraars, de banken, de fondsbeheerder, de toezichthouders en de minister van VWS. Het zou winst zijn als in de nabije toekomst de rechtmatigheid van publieke uitgaven in de zorgsector zich sneller en eenvoudiger laat vaststellen. Dan ontstaat meer ruimte en inzicht om de doelmatigheid van de zorg te versterken. Daar ligt één van de belangrijkste opgaven in de komende jaren.

Keten trekkingsrecht pgb stabiel, maar functioneert nog niet zoals beoogd

De keten voor het trekkingsrecht pgb functioneert begin 2016 nog niet zoals deze beoogd was. De betalingen aan zorgverleners verlopen weliswaar sinds juni 2015 grotendeels binnen de afgesproken termijnen. Dit was echter alleen mogelijk doordat de ketenpartijen een aantal noodverbanden toepassen. Zo worden veel controles op de betalingen niet uitgevoerd.

De vernieuwing van het ICT-systeem bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB) is voorlopig stilgelegd en ook binnen het huidige ICT-systeem worden geen grote aanpassingen gedaan. De consequentie hiervan is dat er maar beperkte mogelijkheden zijn om verbeteringen aan te brengen, terwijl deze wel noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering. Deze keuze is niet toekomstbestendig: ook het niet vernieuwen van de ICT brengt risico’s met zich mee, bijvoorbeeld voor de dienstverlening aan de burger (zie ook § 2.2 in ons rapport Staat van de Rijksverantwoording). De staatssecretaris van VWS staat samen met de ketenpartijen voor de taak om het betaalproces stabiel te houden én om tegelijkertijd tot structurele verbeteringen te komen. Wij benadrukken het belang van realisme, zowel bij de ketenpartijen als bij het parlement, bij het proces tot verbetering. 

Problemen bij de verantwoording over de pgb-uitgaven

De invoering van het trekkingsrecht pgb en de keuze dit centraal, door de SVB, te laten uitvoeren, heeft in 2015 in eerste instantie geleid tot verkeerde dan wel te late betalingen en vervolgens tot rechtmatigheidsproblemen, bijvoorbeeld doordat veel controles op de betalingen niet zijn uitgevoerd. Dit komt doordat de pgb-betalingen niet goed gecontroleerd en verantwoord kunnen worden door de SVB. Dit heeft gevolgen voor de verantwoordingen van gemeenten en zorgkantoren, van wie de budgetten afkomstig zijn. Het is van belang dat alle partijen in hun verantwoording over 2015 transparant maken waar het mis is gegaan.

De pgb-uitgaven bedragen volgens schatting van het Ministerie van VWS circa € 1,2 miljard in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Jeugdwet, en circa € 1,4 miljard in de Wet langdurige zorg (bedrag bestemd voor het pgb in 2015 volgens de regeling langdurige zorg). Het is belangrijk dat de pgb-uitgaven rechtmatig zijn, want dit geeft zekerheid over de juiste besteding. De onderliggende oorzaken zijn tot nu toe niet opgelost en van sommige knelpunten is al bekend dat die vermoedelijk niet opgelost zullen worden in 2016. Hierdoor kunnen aan het eind van 2016 opnieuw problemen ontstaan in de verantwoording van de pgb-betalingen. De minister van VWS moet de betrokken partijen hier op tijd over informeren. 

Problemen bij verantwoording taken via Wmo 2015 en Jeugdwet

De overgang van taken via de Wmo 2015 en de Jeugdwet naar gemeenten in 2015 zorgt thans voor een moeizaam verantwoordingsproces bij gemeenten. Veel partijen kregen in het zorgstelsel een nieuwe rol. Om goede verantwoording af te kunnen leggen, moeten gemeenten en zorgaanbieders over de juiste informatie beschikken en hier onderling goede afspraken over maken. In 2015 zijn hier knelpunten in ontstaan, bijvoorbeeld als gevolg van de veelheid en diversiteit van eisen in de contracten tussen gemeenten en zorgaanbieders. Deze knelpunten blijven mogelijk niet beperkt tot het invoeringsjaar 2015. Niet alle onderliggende oorzaken zijn opgelost. Hierdoor kunnen over 2016 opnieuw problemen ontstaan in de gemeentelijke verantwoording. Rijk, gemeenten en zorgaanbieders moeten nu kijken hoe zij dit gezamenlijk kunnen oplossen, stap voor stap, om een goede verantwoording voor 2017 te borgen. Wij wijzen hierbij ook op onze aanbeveling uit de Staat van de Rijksverantwoording 2013, waarin we aangeven dat standaardisatie en het uniformeren van gegevens van groot belang is. Vanuit de wettelijke taak rondom de inrichting van het openbaar bestuur achten wij de minister van BZK de eerstaangewezen bestuurder om, samen met de minister van VWS, met de betrokken partijen tot oplossingen te komen (zie ook § 3.2.1 van ons verantwoordingsonderzoek bij het Ministerie van BZK).

Bestaande en nieuwe problemen bij verantwoording curatieve zorg

De problemen bij de verantwoording van de curatieve zorg (ziekenhuizen, GGZ en wijkverpleging) zijn nog niet opgelost. We constateren dat de verantwoording van de ziekenhuisuitgaven verbeterd is, maar dat de knelpunten in de GGZ nog steeds bestaan. En er zijn nieuwe problemen bijgekomen in 2015, namelijk in de verantwoording van de uitgaven aan de wijkverpleging.

Te weinig inzicht in besteding beschikbaarheidbijdrage academische zorg

Sinds 2012 zijn er twee projecten gestart door het Ministerie van VWS met onder meer de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra (NFU) om de beschikbaarheidbijdrage academische zorg (BBAZ) te verbeteren. De uitvoering van de twee projecten is echter nog niet zover dat de knelpunten in de BBAZ zijn opgelost. Hierdoor is het nog niet duidelijk waar de BBAZ aan wordt besteed. In het derde kwartaal van 2016 zal de minister van VWS samen met de NZa en de NFU beslissen of er nieuwe stappen gezet kunnen worden in het verbeteren van de BBAZ. Het is van belang dat de partijen dan besluiten op welke manier er meer duidelijkheid komt over de besteding van de BBAZ.

Informatieverzameling over beleidsdoelen wijkverpleging op gang

De minister van VWS wil in 2018 de wijkverpleging evalueren. Daarvoor zal de minister trends schetsen, om te bepalen of de wijkverpleging zich in de beoogde richting ontwikkelt. Wij stellen vast dat de minister en de veldpartijen informatie verzamelen over de belangrijkste beleidsdoelen. Het is verstandig als de minister bewaakt dat zij met deze informatie trends kan schetsen. Wat betreft het doel ‘kwaliteit verhogen’ van de wijkverpleging moeten partijen nog verder uitwerken welke informatie nodig is.

Aandacht voor kwaliteit dienstverlening bij hervorming Centrum Indicatiestelling Zorg

Door een ingrijpende hervorming van de langdurige zorg per 1 januari 2015 is het volgen van de bezuinigingsplannen voor het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) lastig geworden. We hebben wel kunnen vaststellen dat er bij die hervorming door het Ministerie van VWS en het CIZ nadrukkelijk aandacht is geweest voor de kwaliteit van de dienstverlening bij het CIZ. Een belangrijk element daarbij is de ontwikkeling van een nieuw klantbedieningsconcept. Dit concept en de betekenis daarvan zijn echter nog niet geheel uitgekristalliseerd.

Meevallers extramurale geneesmiddelen door succesvol beleid

De uitgaven aan extramurale geneesmiddelen zijn de afgelopen jaren lager dan begroot. Wij hebben onderzocht wat hier de oorzaak van is. We concluderen dat de raming van het Zorginstituut Nederland goed is. De onderschrijding wordt voor het grootste deel verklaard doordat het ingezette beleid van het Ministerie van VWS succesvoller is dan verwacht. Voor een klein deel wordt de onderschrijding veroorzaakt doordat het Ministerie van VWS meer begroot dan het Zorginstituut raamt, waardoor de uitgaven ook meevallen. Wij bevelen de minister van VWS aan om, indien zij een zekerheidsmarge wil hanteren in de begroting bij de extramurale medicijnen, dit helder met het parlement te communiceren en afwijkingen van de raming van het Zorginstituut expliciet te melden.

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Beleidsresultaten: hier vindt u conclusies over onderzoek naar het pgb, het sociaal domein (), de verantwoording in de curatieve zorg, de beschikbaarheidbijdrage academische zorg, de wijkverpleging en het CIZ.
• Bedrijfsvoering: hier vindt u conclusies over onderzoek naar de extramurale geneesmiddelen. Dit jaar is er 1 onvolkomenheid bij het Ministerie van VWS en is er één onvolkomenheid opgelost.
• Financiële informatie: wij zijn van oordeel dat de financiële informatie rechtmatig en getrouw is met uitzondering van 1 tolerantieoverschrijding. Verder gaan wij in op het Zorgverzekeringskantoor Caribisch Nederland en het Erasmus Medisch Centrum.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer. De minister van VWS heeft op 26 april 2016 gereageerd op ons conceptrapport.