Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Diergezondheidsfonds

Onze conclusies

In 2018 is invulling gegeven aan het besluit van het kabinet-Rutte III om de taken van de minister van EZ te verdelen over de nieuw ingestelde ministeries van EZK en LNV. Het kabinet heeft ervoor gekozen deze ministeries zo veel mogelijk te laten samenwerken. Parallel aan deze grote herinrichtingsoperatie zijn knelpunten in de bedrijfsvoering aangepakt, waardoor wij de onvolkomenheid in de centrale sturing in de informatiebeveiliging konden opheffen. In de tweede helft van 2018 is nadrukkelijk gestuurd op het versterken van het financieel bewustzijn van de medewerkers van de beleidsdirecties. Wij zien daarvan resultaten maar moeten tegelijkertijd vaststellen dat er binnen de ministeries van EZK en LNV nog te veel fouten worden gemaakt bij het subsidiebeheer. Ook bij RVO.nl hebben wij tekortkomingen in het subsidiebeheer vastgesteld. In beide gevallen hebben wij dat aangemerkt als een onvolkomenheid.

Bij de aanbieding aan de Staten-Generaal van het Jaarverslag 2018 van de ministeries van EZK en LNV verzoeken de ministers van EZK en LNV gezamenlijk om hen beiden decharge te verlenen over het in het jaar 2018 gevoerde financieel beheer. Wij spreken in ons rapport daarom beide ministers aan op dat beheer.

In 2018 is de afhandeling van schade door gaswinning in Groningen onder publieke regie gebracht en is een akkoord op hoofdlijnen gesloten met de aandeelhouders van de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM). De ontwikkeling van het energie- en klimaatbeleid en het nieuwe landbouwbeleid heeft veel inzet gevraagd. In ons onderzoek hebben wij op 2 belangrijke beleidsterreinen nader onderzoek gedaan. Het betreft de uitgaven en verplichtingen voor duurzame energie en de financiële risico’s voor de Staat bij de ontmanteling van olie-, gas- en windinstallaties op zee.

Subsidiebeheer ministeries EZK en LNV vergt aandacht

Ministeries moeten misbruik en oneigenlijk gebruik van (subsidie)regelingen tegengaan. Daartoe moeten zij de risico’s beoordelen en maatregelen nemen om die risico’s te beheersen. Onderdeel daarvan is het periodiek beoordelen van de kwaliteit van de accountantsverklaringen bij aanvragen voor de subsidievaststelling. De ministeries van EZK en LNV beschikken daartoe over een reviewbeleid, maar geven daar slechts beperkt invulling aan. Zo zijn er in 2017 en 2018 maar 8 reviews uitgevoerd. Gelet op het grote aantal subsidieregelingen vinden wij dat te beperkt. De subsidies voor een aantal grote instellingen worden beheerd door de beleidsdirecties. In 3 gevallen is gebleken dat overschotten aan het eind van het jaar worden verrekend met het subsidiebedrag voor het volgende jaar. Dit gebeurt op een wijze die niet in overeenstemming is met de financiële regelgeving.

Gelet op het voorgaande merken wij het subsidiebeheer van de ministeries van EZK en LNV aan als een onvolkomenheid. Dit betreft met name de beide kerndepartementen.

Subsidiebeheer RVO.nl vergt beter gebruik van controleverklaringen

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies tegen te gaan, dienen aanvragen voor subsidievaststelling vanaf € 125.000 vergezeld te gaan van een controleverklaring van een onafhankelijk accountant. RVO.nl heeft richtlijnen opgesteld voor de wijze waarop die verklaringen moeten worden gebruikt bij het vaststellen van een subsidie. Uit de dossiers blijkt echter onvoldoende dat de verklaringen op de juiste wijze zijn beoordeeld bij de vaststelling van de subsidie. Dit kan leiden tot een onrechtmatige vaststelling van subsidies. Wij merken het subsidiebeheer van RVO.nl om deze reden aan als onvolkomenheid. We hebben daarbij meegewogen dat er ook tekortkomingen zijn in de dossiervorming bij RVO.nl en bij de beoordeling van de kostprijsramingen van de subsidieontvangers.

Sturing informatiebeveiliging kerndepartement verbeterd

In de voorgaande 2 jaren merkten wij de informatiebeveiliging aan als onvolkomenheid. De ministeries van EZK en LNV zijn in 2017 een traject gestart om de sturing en control op informatiebeveiliging en de verantwoording daarover te verbeteren. Daardoor is op centraal niveau meer zicht verkregen op controlactiviteiten en de beheersing van informatiebeveiliging bij de dienstonderdelen.

Wij hebben dit jaar op 4 aandachtsgebieden de centrale sturing op informatiebeveiliging getoetst aan de eisen die de BIR:2012 stelt. In 2018 voldeden EZK en LNV daar in voldoende mate aan met uitzondering van een aantal eisen voor het incidentenmanagement. De aanbevelingen van vorig jaar zijn opgevolgd en op 1 uitzondering na volledig uitgevoerd.

Op basis van deze bevindingen heffen wij de onvolkomenheid in de informatiebeveiliging op. Wel bevelen wij de ministers van EZK en LNV aan te zorgen voor voldoende waarborgen, waarmee centraal inzicht ontstaat, om te sturen op incidenten.

Ontvangsten en uitgaven voor duurzame energie

Om de Nederlandse klimaatdoelen te halen zet het kabinet intensief in op de productie van duurzame energie. We hebben de uitgaven voor de stimulering van de productie van duurzame energie onderzocht en gekeken hoe deze uitgaven zijn gedekt. Zowel de verwachte uitgaven als de heffing waarmee deze uitgaven worden gedekt, nemen richting het jaar 2032 met vele miljarden toe. Gezien de toegenomen omvang van de geldstromen voor duurzame energie, vinden wij het belangrijk dat de verantwoording door de minister van EZK hieraan recht doet. We bevelen de minister van EZK aan om de ontvangsten en uitgaven voor de productie van duurzame energie, en de samenhang hiertussen, duidelijker weer te geven en te benoemen. Over de heffing bevelen we aan om te bepalen welke uitgaven de minister concreet met de heffing wil dekken en vast te stellen of de beoogde lastenverdeling voor de heffing is bereikt. Verder bevelen we aan om meer inzicht te bieden in de jaarlijkse verwachte subsidie-uitgaven en de ruimte voor nieuwe subsidieverplichtingen voor duurzame energie.

Zekerheidstelling verwijdering olie-, gas- en windinstallaties

Vorig jaar hebben wij onderzocht hoe de zekerheidstelling voor ontmanteling bij nucleaire installaties is geregeld (Algemene Rekenkamer, 2018b). Dit jaar hebben wij onderzocht hoe dit is geregeld bij olie-, gas- en windinstallaties (op zee). Zulke installaties moeten – nadat de productie stopt – in beginsel worden verwijderd. De vergunninghouder is verantwoordelijk voor de verwijdering. Er is echter een risico dat door een faillissement van de vergunninghouder de verantwoordelijkheid en de kosten van verwijdering overgaan op de Staat. De Staat kan dit risico beperken door van de vergunninghouder zekerheden, zoals een bankgarantie, te eisen. Wij constateren dat de minister van EZK hier niet consistent mee omgaat. Bij windinstallaties worden vergunninghouders bij het begin van de productie verplicht om zekerheid te stellen. Bij olie- en gasinstallaties heeft de minister nog geen zekerheden gevraagd en heeft hij tot eind 2018 een afwachtende houding aangenomen. De minister wil de Mijnbouwwet aanpassen om zekerheidstelling bij olie- en gasinstallaties beter te regelen. Wij bevelen aan om het beleid en de informatievoorziening rond de ontmanteling en zekerheidstelling bij olie- en gasinstallaties verder uit te werken.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken we de conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 2, ‘Feiten en cijfers’: hierin geven we een korte beschrijving van het Ministerie van EZK en het Ministerie van LNV en de omvang van het begrotingshoofdstuk waarover wij ons oordeel geven.
• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2018 van de ministeries van EZK en LNV. Wij hebben vastgesteld dat de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is. Op artikelniveau is ons oordeel dat de financiële verantwoordingsinformatie rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is en voldoet aan de regels voor het inrichten van de jaarverslagen met uitzondering van 1 geval waarin de tolerantiegrens is overschreden. In dit hoofdstuk staan we ook stil bij de geldstromen rondom aardgas en de financiering van het Nationaal Programma Groningen.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van de ministeries van EZK en LNV. In 2018 hebben we 2 onvolkomenheden geconstateerd: het subsidiebeheer van de kerndepartementen van EZK en LNV en het subsidiebeheer van RVO.nl. Dat is een verslechtering ten opzichte van 2017, toen er sprake was van 1 onvolkomenheid. In dit hoofdstuk staan ook belangrijke risico’s en aandachtspunten over de bedrijfsvoering.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit onze onderzoeken naar de geldstromen voor duurzame energie, de zekerheidstelling voor de verwijdering van olie-, gas- en windinstallaties en de veranderopgave van het agentschap Dienst ICT Uitvoering (DICTU). Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2018 van de ministeries van EZK en LNV is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten we de reactie samen die we op 25 april 2019 ontvingen van de minister van EZK. De minister geeft in zijn reactie, mede namens de staatssecretaris van EZK en de minister van LNV, aan dat hij onze bevindingen in grote lijnen onderschrijft en dat hij vrijwel al onze aanbevelingen overneemt.