Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van Defensie

Onze conclusies

Dit rapport gaat over de uitkomsten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van Defensie. Dit hoofdstuk bevat de voornaamste conclusies van ons onder­zoek en een leeswijzer.

De minister van Defensie investeert deze kabinetsperiode in de mensen, middelen en manieren van haar organisatie. Zij wil naar eigen zeggen met deze investeringen een langjarige, opgaande lijn inzetten naar een veelzijdige krijgsmacht die er staat wanneer dat nodig is. De minister wist in 2019 het extra geld dat zij daarvoor ontving in tegenstelling tot in 2018 grotendeels te besteden. Wij zagen bovendien dat zij de bedrijfsvoering op een aantal plekken wist te verbeteren. Toch zien wij dat de minister voor een lastige opgave staat. Zij balanceert voortdurend tussen herstel, modernisering en inzet van haar organisatie. Bovendien kwam in 2019 een aantal weerbarstige problemen aan het licht die nog geruime tijd om aandacht zullen vragen.

Tekenen van modernisering en herstel

De minister van Defensie kon in 2019 modernisering en herstel laten zien op de plekken waar zij aandacht en geld investeerde en waar de bedrijfsvoering op orde is. De minister wist het beschikbare geld in 2019 bovendien daadwerkelijk te besteden. De investeringen zijn fors toegenomen, tot meer dan € 2,5 miljard. Met deze uitgaven kon de minister nieuw materieel aanschaffen en laten instromen in de krijgsmacht. De modernisering van de krijgsmacht krijgt daarmee gestalte, al blijft aandacht voor de verwervingsketen nodig en zal het effect pas op de langere termijn echt merkbaar zijn. Het herstel van de bedrijfsvoering van het ministerie blijkt uit het feit dat wij dit jaar twee onvolkomenheden kunnen laten vervallen. Ook dit is een positief signaal over het verbetervermogen van het Ministerie van Defensie en het herstel dat is ingezet.

Weerbarstige problemen in fundament organisatie

Tegelijkertijd zien wij dat de situatie van het Ministerie van Defensie op een aantal plekken niet verbetert of zelfs verslechtert. Bijvoorbeeld op de terreinen waar de bedrijfsvoering niet op orde is of waar onvoldoende geld beschikbaar is om problemen te verhelpen. Bovendien laat een aantal problemen zich lastig verhelpen, omdat deze een weerbarstig karakter hebben en fundamenteel zijn. Zo zullen de problemen in het vastgoed van het Ministerie van Defensie nog langjarig aandacht en investeringen vragen. Daarnaast is de vernieuwing van de ICT-infrastructuur in 2019 vertraagd door een heroverweging van het vernieuwingsprogramma. Het herstel van de operationele gereedheid verloopt verder moeizaam en de minister moest in 2019 het geplande moment, namelijk 2021, waarop de inzetbaarheid van de krijgsmacht volledig op orde zou zijn wederom uitstellen, nu tot midden jaren twintig.

Op het vlak van de bedrijfsvoering lukte het de minister om in 2019 twee onvolkomenheden te verhelpen. Het gaat om de onvolkomenheid bij de logistieke keten reserveonderdelen en die bij de informatiebeveiliging. Er is daarnaast een onvolkomenheid bij gekomen en een bestaande onvolkomenheid is uitgebreid. De onvolkomenheid bij de administratie van de centrale munitievoorraad is uitgebreid, omdat wij zagen dat dezelfde problemen die bestaan bij de centrale voorraad ook bij de decentrale voorraden munitie te zien zijn. De nieuwe onvolkomenheid ligt op het vlak van het autorisatiebeheer. Wij lieten daar in 2017 een soortgelijke onvolkomenheid vervallen.

Tot slot keert in dit verantwoordingsonderzoek een thema terug waar wij de afgelopen 15 jaar met regelmaat aandacht voor vroegen: de kwaliteit van de informatie over de gereedheid en inzetbaarheid van de krijgsmacht. Deze informatie vormt de kern van de sturing en verantwoording door de minister van Defensie, binnen haar eigen organisatie en aan het parlement. Ook in dit fundamentele proces kunnen en moeten de komende jaren verbeteringen plaatsvinden. En ook dit zal een zaak van de lange adem zijn.

Onze conclusie luidt dat de minister van Defensie in 2019 stappen heeft gezet richting de modernisering en het herstel van de krijgsmacht. Tegelijkertijd zal het nog jarenlang grote inspanningen en investeringen vragen om de problematiek aan het fundament van de organisatie te verhelpen. De minister kondigde aan dat zij later in 2020 een defensievisie zal uitbrengen, waarin zij vooruitkijkt naar hoe zij voor de komende 15 jaar het herstel en de modernisering van het Ministerie van Defensie wil vormgeven. Welke weg zij daarbij ook kiest, wij herhalen onze boodschap van eerdere jaren dat een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van iedere defensievisie is dat de bedrijfsvoering op orde is.

Onvolkomenheden en risico’s in de bedrijfsvoering

De minister kampt nog steeds met een aantal onvolkomenheden en wij zien enkele risico’s in de bedrijfsvoering. Hier gaan wij daar kort op in; in hoofdstuk 4 worden de onvolkomenheden en risico’s uitgebreider besproken. In hoofdstuk 5 gaan we in op enkele andere bevindingen.

Heroverweging programma GrIT gestart, meer geld voor bestaande IT

De staatssecretaris van Defensie besloot in het voorjaar van 2019 om het IT-vernieuwingsprogramma Grensverleggende IT (GrIT) te heroverwegen. Dit omdat binnen en buiten het Ministerie van Defensie belangrijke kanttekeningen werden geplaatst bij haar plannen. De heroverweging betekent dat de aanbesteding van GrIT is uitgesteld en dat zij langer zal moeten steunen op de bestaande IT-voorzieningen. De staatssecretaris moet om het programma GrIT goed te kunnen sturen, de totale kosten, planning en personele capaciteit ervan opnieuw in beeld brengen. Wij handhaven daarom de onvolkomenheid.

Inkoopbeheer behoeft nog steeds verbetering

In 2019 heeft de minister activiteiten uitgevoerd om het inkoopbeheer verder te verbeteren. Inmiddels worden aanbestedingskalenders opgesteld en actief toegepast. Er is sprake van één contractenregister dat steeds vollediger wordt. Desondanks constateren wij dat het inkoopbeheer nog onvoldoende functioneert. De door ons geconstateerde tekortkomingen uit 2017 en 2018 zijn nog niet voldoende opgelost. Beheersmaatregelen, die nodig zijn om doelmatig en rechtmatig in te kopen, werken in de praktijk nog onvoldoende.

Administratie centrale voorraad en decentrale voorraad munitie niet op orde

Wij constateren dat de tekortkomingen in de administratie van de centrale voorraad munitie nog niet zijn opgelost. De medewerkers voeren de regels en procedures niet correct uit. Hiernaast hebben wij in 2019 ook soortgelijke tekortkomingen geconstateerd in de administraties van de decentrale voorraden munitie.

Vastgoedmanagement niet op orde

Wij constateren dat de minister van Defensie nog steeds onvoldoende inzicht heeft in de stand van het beheer en onderhoud van het vastgoed. Daardoor kan de minister de achterstanden in het beheer en onderhoud nog niet adequaat en met de juiste prioritering aanpakken. Tevens ontbreekt financiële dekking voor het revitaliseringsprogramma van de vastgoedportefeuille. Wij beoordelen het ontbreken van inzicht en overzicht in de totale vastgoedportefeuille in combinatie met de tekortkomingen in de processen van vastgoedmanagement wederom als een onvolkomenheid.

Autorisatiebeheer materieel/logistieke en IT-systemen niet volledig op orde

In de materieel/logistieke IT-systemen heeft het ministerie nog niet bepaald welke rechten gebruikers op grond van hun functie of mandaat mogen hebben. Hierdoor is het lastig te beoordelen of ze de verkregen rechten die zij uitoefenen, terecht hebben verkregen. Ook hebben beheerders van de personele IT-systemen te ruime bevoegdheden. Wij beoordelen dit als een onvolkomenheid.

Logistieke keten reserveonderdelen verbeterd, materiële gereedheid heeft nog aandacht nodig

De logistieke keten reserveonderdelen vormde de afgelopen jaren een belangrijk knelpunt voor de materiële gereedheid van de vaartuigen, voertuigen en vliegtuigen van het Ministerie van Defensie. De minister van Defensie heeft de onvolkomenheid in de logistieke keten weten op te heffen. Dit heeft echter nog niet geleid tot een verbetering van de materiële gereedheid.

Informatiebeveiliging verbeterd, centrale sturing op incidentmanagement nog te optimaliseren

Wij hebben vastgesteld dat de minister van Defensie in 2019 de aanbevelingen uit ons verantwoordingsonderzoek 2018 heeft opgevolgd. Wij constateren dat over 2019 op alle aandachtsgebieden de risico’s worden beheerst. De onvolkomenheid op het gebied van de informatiebeveiliging vervalt daarom.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken we de conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 2, ‘Feiten en cijfers’: hierin geven we een korte beschrijving van het Ministerie van Defensie en de financiële omvang van het begrotingshoofdstuk waarover wij ons oordeel geven. Ook presenteren we hier enige andere cijfers die voor ons oordeel van belang zijn. In dit hoofdstuk staan een aantal feiten en cijfers die indicatief zijn voor de problemen in de bedrijfsvoering, die wij in hoofdstuk 4 bespreken.
• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van Defensie. Wij hebben vastgesteld dat de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is. Op artikelniveau is ons oordeel dat de financiële verantwoordingsinformatie rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie. In 2019 zijn er 5 onvolkomenheden geconstateerd: in het IT-beheer, het inkoopbeheer, de administratie centrale en decentrale voorraad munitie, het vastgoedmanagement en het autorisatiebeheer. Dat is één onvolkomenheid minder dan in 2018. De bedrijfsvoering binnen deze onvolkomenheden is op enkele punten wel verbeterd. In hoofdstuk 4 staan ook belangrijke risico’s en aandachtspunten over de bedrijfsvoering. In dit hoofdstuk staan naast de (opgeloste) onvolkomenheden ook de belangrijke risico’s en aandachtspunten ten aanzien van de bedrijfsvoering. Zo vragen wij aandacht voor de verbetering van de verwervingsketen en voor het ICT-lifecycle management.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar de beleidsinformatie, naar de 3e hoofdtaak van het Ministerie van Defensie en naar de modernisering van de krijgsmacht. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van Defensie is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin staat de integrale reactie die we op 29 april 2020 ontvingen van de minister van Defensie. De minister geeft in haar reactie aan dat zij vrijwel al onze aanbevelingen overneemt. De minister neemt aanbevelingen niet over voor het verlagen van de aanbestedingsgrens bij objectieve leverancierskeuze en het meewegen van alle ondersteunende eenheden en materiaal bij het rapporteren over capaciteiten. De minister geeft tevens aan dat realisatie van een deel van de aanbevelingen een meerjarige inspanning vergt. In ons nawoord reageren wij hierop.