Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van Financiën en Nationale Schuld

Onze conclusies

In 2019 heeft de minister van Financiën zijn bedrijfsvoering op veel punten verbeterd. Zowel bij het kerndepartement als bij de Belastingdienst. Het beeld van de Belastingdienst dat oprijst uit ons onderzoek, is dan ook anders dan het beeld dat bekend is in het publieke en politieke debat. Daar werd het beeld van de Belastingdienst in 2019 vooral bepaald door de affaire met de kinderopvangtoeslag. Voor het beoordelen van het functioneren van de Belastingdienst moet echter worden meegewogen dat de uitvoering van de toeslagen een beperkt deel van de taak omvat.

Wij constateren dat er bij de Belastingdienst in 2019 een forse inspanning is gepleegd om de bedrijfsvoering verder op orde te krijgen. Voor het personeelsbeleid geldt dat er nu toereikende informatie en instrumenten aanwezig zijn om de in-, door- en uitstroom van personeel te sturen en beheersen. Het bedrijfscontinuïteitsbeheer is voldoende op orde gebracht en ook de aanpak van de verouderde IT-systemen heeft in 2019 geleid tot de beoogde afname ervan.

Voor het verbeteren van het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) voor de erf- en schenkbelasting, de uitvoering van de verbijzonderde interne controles, het verplichtingenbeheer en de afgifte van onderbouwde prestatieverklaringen zijn in 2019 belangrijke stappen gezet die in 2020 tot resultaat moeten leiden. Het verbeteren van de managementinformatie vraagt, zoals bekend, meer tijd. Hiervoor is begin 2019 een meerjarig verbeterprogramma in uitvoering genomen met een looptijd tot eind 2022.

We hebben dit jaar vastgesteld dat de aanpak van de verouderde IT-systemen niet alleen geleid heeft tot een vermindering ervan, maar ook heeft geleid tot merkbare resultaten. Het vervangen van oude applicaties neemt continuïteitsrisico’s weg en voor medewerkers leidt het tot een betere ondersteuning van hun werkzaamheden. Dat betekent echter niet dat er geen problemen meer zijn met verouderde IT-systemen. Het risico op verstoringen in de taakuitoefening en de dienstverlening is nog steeds hoog. Het is daarom belangrijk dat de Belastingdienst deze aanpak voort kan zetten.

In ons rapport bij het Jaarverslag 2018 constateerden we dat het tarief van de omzetbelasting niet gewijzigd kan worden, omdat de technische staat van het gebruikte IT-systeem dat niet toelaat. Dat is ook dit jaar nog steeds het geval. De Belastingdienst heeft daarom een apart ketenplan opgesteld, om te bepalen wat er voor nodig is om grip te krijgen op de modernisering van de IT in het domein omzetbelasting. Hierbij wordt ook de samenhang met andere ontwikkelingen bekeken, waaronder nieuwe wetgeving. Het aanpassen van systemen aan nieuwe wetgeving gaat namelijk ten koste van de tijd die aan modernisering kan worden besteed. Om de modernisering in dit domein daadwerkelijk te kunnen realiseren, is een beleidsluwe periode dan mogelijk de enige oplossing. Ditzelfde geldt ook voor onder meer het domein loonheffing. Een beleidsluwe periode is echter een ingrijpende maatregel, omdat dit het budgetrecht van het parlement beperkt. Wij bevelen de minister van Financiën aan om het parlement expliciet te informeren over de impact van nieuwe beleidswensen op de voortgang van de modernisering en de gevolgen van een verdere vertraging daarin. Daarvoor is wel meer informatie nodig over de kwalitatieve en kwantitatieve resultaten die met de modernisering worden bereikt.

Er zijn over 2019 qua bedrijfsvoering 5 onvolkomenheden geconstateerd en 4 onvolkomenheden opgelost.

Informatiebeveiliging kerndepartement verbeterd

Wij hebben vastgesteld dat de minister van Financiën in 2019 onze aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek 2018 heeft opgevolgd. Daarom is er niet langer sprake van een onvolkomenheid. Wij constateren nog wel dat het registreren en managen van informatiebeveiligingsincidenten beter kan. Er bestaat nog geen volledig inzicht in de informatiebeveiligingsincidenten die zich hebben voorgedaan. De Belastingdienst is namelijk niet op het centrale incidentenregistratiesysteem aangesloten. Daarom bevelen wij aan ervoor zorg te dragen dat de informatie van de Belastingdienst over informatiebeveiligingsincidenten via periodieke rapportages aan het kerndepartement wordt gemeld.

Verbeteren managementinformatie Belastingdienst vordert gestaag

Begin 2019 is de Belastingdienst gestart met het programma Managementinformatie en Risicomanagement (MI/RM) om de managementinformatie op een samenhangende en gestructureerde manier te verbeteren. Het programma MI/RM is een meerjarig programma met een looptijd tot eind 2022. De verwachting is dat het deelprogramma dat de managementinformatie op het overkoepelende niveau moet verbeteren volgens planning in 2020 kan worden afgerond.

Ook is in 2019 gewerkt aan de projecten om een aantal bedrijfsvoeringssystemen te verbeteren. Hierbij is enige vertraging opgelopen, onder andere door een gebrek aan capaciteit en de lange doorlooptijd van processen. De projecten bevatten belangrijke mijlpalen die de Belastingdienst in 2020 moet halen.

Handhavingsplannen misbruik en oneigenlijk gebruik kleine belastingmiddelen verbeterd

In 2018 concludeerden wij dat de handhavingsplannen voor de autobelastingen en de erf- en schenkbelasting nog onvoldoende ontwikkeld waren. In deze handhavingsplannen moet zijn beschreven welke handhavingsinstrumenten de Belastingdienst inzet om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan.

Wij hebben vastgesteld dat het handhavingsplan voor de autobelastingen inmiddels voldoet aan de eisen. In 2019 is de Belastingdienst ook gestart met het ontwikkelen van het handhavingsplan voor de erf- en schenkbelasting. Dat plan moet in 2020 echter nog verder worden doorontwikkeld. Wij handhaven daarom de onvolkomenheid.

Uitvoering verbijzonderde interne controles Belastingdienst onvoldoende navolgbaar

Verbijzonderde interne controles hebben tot doel om het management zekerheid te verschaffen over het goede verloop van de (fiscale) processen. In 2019 zijn er afspraken vastgelegd over de verantwoordelijkheid van de dienstonderdelen voor de uitvoering van de verbijzonderde interne controles.

Wij constateren dat er in 2019 belangrijke stappen zijn gezet om het uitvoeren van de verbijzonderde interne controles te verbeteren. Wij hebben vastgesteld dat de verbijzonderde interne controles op de financiële administraties tijdig en volledig zijn uitgevoerd. Bij de verbijzonderde interne controles op de belastingmiddelen hebben wij echter, vanwege een gebrek aan eenvoudig navolgbare voortgangsinformatie, niet kunnen beoordelen of deze allemaal tijdig en volledig zijn uitgevoerd. Wij bevelen de minister daarom aan om een systeem in te richten waarmee de voortgang van de verbijzonderde interne controles op de belastingmiddelen op een navolgbare en betrouwbare wijze kan worden gevolgd.

Kaderstelling verplichtingenbeheer en prestatieverklaringen Belastingdienst afgerond

In 2019 heeft de Belastingdienst voortvarend gewerkt aan het verbeteren van het verplichtingenbeheer en zijn hiervoor uniforme kaders en richtlijnen vastgesteld. In 2020 volgen er nog maatregelen om te waarborgen dat het verplichtingenbeheer structureel deel gaat uitmaken van de interne procedures. Ook is in de loop van 2019 begonnen met het op orde brengen van het proces voor het afgeven van prestatieverklaringen. In 2020 zal de nieuw opgestelde handleiding voor het afgeven van prestatieverklaringen in gebruik worden genomen. Omdat wij nog niet hebben kunnen vaststellen of de nieuwe maatregelen effectief zijn, handhaven wij vooralsnog de onvolkomenheid.

Aanpak verouderde systemen Belastingdienst werkt; resultaten lastig meetbaar

In 2019 heeft de Belastingdienst het percentage verouderde systemen teruggedrongen. Eind 2019 bedroeg het percentage verouderde systemen 44%. Eind 2018 bedroeg dat percentage nog 52%. Ook constateren we dat het vervangen van oude applicaties continuïteitsrisico’s wegneemt en voor medewerkers leidt tot een betere ondersteuning van hun werkzaamheden. Wij concluderen dan ook dat de aanpak voor het opruimen van de verouderde systemen werkt: er wordt belangrijk werk gedaan waar het IT-landschap van de Belastingdienst beter van wordt. Daarom is er niet langer sprake van een onvolkomenheid voor de aanpak die de Belastingdienst hanteert om de verouderde systemen te moderniseren. Dat betekent echter niet dat er geen problemen meer zijn met verouderde IT-systemen. Het risico op verstoringen in de taakuitoefening en de dienstverlening is nog steeds hoog.

Wij hebben geconstateerd dat er weinig tot geen informatie beschikbaar is over de beheerkosten van systemen en het IT-landschap als geheel. Daardoor is niet goed meetbaar wat de modernisering aan (kwantitatieve) baten oplevert en of de doelstellingen worden behaald. Gelet op de grote opgave die er nog bestaat op het gebied van het moderniseren van de IT en de schaarste aan IT-mensen en middelen bij de Belastingdienst, is informatie hierover echter onontbeerlijk. Wij bevelen daarom aan om gegevens over zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve resultaten van de modernisering te verzamelen en te benutten. Het ontbreken van inzicht in de financiële aspecten van het IT-landschap, zoals de kosten voor beheer en onderhoud per applicatie en voor het landschap als geheel (inclusief meerjarige ramingen), merken wij daarom aan als een aandachtspunt.

Strategisch personeelsbeleid Belastingdienst verbeterd

De Belastingdienst heeft in 2019 meerjarige personeelsplannen voor de dienstonderdelen opgesteld, de personeelsformatie en -bezetting administratief verwerkt en de aangepaste processen en systemen voor het registreren van de personeelsgegevens in gebruik genomen. Daarmee beschikt de Belastingdienst nu over de informatie en instrumenten die nodig zijn om te sturen op de in-, door- en uitstroom van personeel. Wij concluderen daarom dat er geen sprake meer is van een onvolkomenheid.

Bedrijfscontinuïteitsbeheer Belastingdienst voldoende op orde

Het bedrijfscontinuïteitsbeheer, dat moet voorkomen dat kritieke processen worden onderbroken en dat maatregelen moet bevatten om deze processen in het geval van uitval tijdig te herstellen, was de afgelopen jaren op veel punten nog onderontwikkeld. Voor nagenoeg alle kritieke bedrijfsprocessen heeft de Belastingdienst in 2019 een impactanalyse en een risicobeoordeling uitgevoerd. Op basis daarvan is er per dienstonderdeel een herstelstrategie beschreven en een herstelplan gemaakt. De herstelplannen bevatten procedures die bij het optreden van een verstoring moeten worden gevolgd. Hoewel het bedrijfscontinuïteitsbeheer op sommige onderdelen nog verdere uitwerking nodig heeft, vinden wij het zodanig verbeterd, dat er niet langer sprake is van een onvolkomenheid.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken we de conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 2, ‘Feiten en cijfers’: hierin geven we een korte beschrijving van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld en de financiële omvang van het begrotingshoofdstuk waarover wij ons oordeel geven.
• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld. Wij hebben vastgesteld dat de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is, met uitzondering van een overschrijding van de tolerantiegrens voor de verplichtingen bij het Ministerie van Financiën (IXB). Op artikelniveau is ons oordeel dat de financiële verantwoordingsinformatie rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is, met uitzondering van 1 geval waarin de tolerantiegrens is overschreden.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld. In 2019 zijn er 5 onvolkomenheden geconstateerd. Dat zijn minder onvolkomenheden dan in 2018, toen waren het er 9. In 2019 is de bedrijfsvoering bij de Belastingdienst op veel punten verbeterd. In dit hoofdstuk staan naast de (opgeloste) onvolkomenheden ook de belangrijke risico’s en aandachtspunten ten aanzien van de bedrijfsvoering.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Buiten de Rijksrekening: samenhang belasting- en premiestelsel’: hierin beschrijven wij de verwevenheid van het premiestelsel volksverzekeringen met het belastingstelsel.
• Hoofdstuk 7, ‘Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten we de reactie samen die we op 7 mei 2020 ontvingen van de minister van Financiën. De minister geeft in zijn reactie aan dat hij zich herkent in alle in ons rapport opgenomen analyses en conclusies over de bedrijfsvoering bij het Ministerie van Financiën. Ook neemt de minister vrijwel al onze aanbevelingen over. Wij bedanken de minister voor zijn uitgebreide reactie.