Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Onze conclusies

Het coronavirus heeft verstrekkende gevolgen voor Nederland en daarmee ook voor de Rijksoverheid. Dit geldt voor alle departementen, maar voor het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in het bijzonder. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is verantwoordelijk voor de betaalbaarheid, de toegankelijkheid en de kwaliteit van de zorg. Met name die toegankelijkheid is op dit moment een grote maatschappelijke zorg.

Dit verantwoordingsonderzoek betreft 2019, toen dit nog niet speelde. De begrotingsuitgaven van de minister van VWS bedroegen in dat jaar € 18 miljard. De meeste zorguitgaven worden met premiegeld betaald.

De minister van VWS heeft zich in 2019 ingespannen om de verantwoording over besteding, bedrijfsvoering en beleid te verbeteren. Zo heeft de minister de opzet van het subsidiebeheer verbeterd, staatssteuntoetsen uitgevoerd op alle nieuwe subsidies en is de bedrijfsvoering van het Zorgverzekeringskantoor BES in Caribisch Nederland dusdanig verbeterd dat het aandachtspunt is vervallen. Niet op alle onderdelen is echter voldoende resultaat geboekt. In 2019 is de onvolkomenheid voor subsidiebeheer ondanks de doorgevoerde verbeteringen niet opgelost en zijn er 2 nieuwe onvolkomenheden bijgekomen: informatiebeveiliging en het verouderingsbeleid van ICT-systemen (lifecycle management). Ook vragen wij aandacht voor het inkoopbeheer.

Subsidiebeheer verder verbeterd, onzekerheid over rechtmatigheid blijft aanzienlijk

De onvolkomenheid op subsidiebeheer volgt uit tekortkomingen in het toetsen van subsidies op staatssteun (staatssteuntoetsen) en de uitvoering van het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid).

• Staatssteuntoetsen: het is de minister van VWS gelukt om alle nieuwe subsidieregelingen in 2019 te toetsen op staatssteun. Het is de minister niet gelukt om bij alle bestaande subsidieregelingen en bij diverse projectsubsidies en instellingsubsidies zekerheid te geven dat er geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De financiële omvang van de onzekerheid in de rechtmatigheid van de subsidies is groot.
• M&O-beleid: de minister van VWS heeft de opzet van het subsidieproces verder verbeterd door de beheersmaatregelen sterker te verankeren in de dagelijkse procedures. Van een deel van de voorgenomen maatregelen constateren we dat deze in de praktijk worden gebracht. Voor een ander deel konden we dit niet constateren, omdat deze maatregelen grotendeels pas in de tweede helft van 2019 zijn opgesteld en deze dus niet al in 2019 konden zijn gerealiseerd.
• De financiële omvang van de onzekerheden en fouten in de rechtmatigheid van de subsidies is groot: € 755,2 miljoen op het totaal van € 1.929,6 miljoen aan verstrekte subsidies. Wij bevelen de minister van VWS daarom aan om door te gaan met het toetsen van subsidies op staatssteun en om de voorgenomen maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik uit te voeren.

Informatiebeveiliging: achteruitgang incidentmanagement

Wij constateren een onvolkomenheid in informatiebeveiliging. De reden hiervan is een achteruitgang in het incidentmanagement in 2019. Daarnaast zien wij ook risico’s op de andere 3 aandachtsgebieden die wij onderzochten: bestuur (governance), organisatie-inrichting en risicomanagement.

Vorig jaar vroegen wij al aandacht voor de verbetering van het incidentmanagement. Wij bevalen de minister van VWS aan om afspraken vast te leggen tussen het kerndepartement en de dienstonderdelen over de omgang met (en escalatie van) beveiligingsincidenten. Hieraan is in 2019 geen opvolging gegeven. In plaats daarvan is het incidentmanagement achteruitgegaan.

Wij bevelen de minister van VWS daarom aan om taken en verantwoordelijkheden helder vast te leggen en op centraal niveau een incidentmanagementproces in te richten.

ICT lifecycle management: beperkt inzicht in ICT-applicaties

Wij constateren een onvolkomenheid voor het planmatig onderhoud van ICT-systemen (ICT lifecycle management), omdat vanuit centraal niveau hiervoor geen afspraken zijn gemaakt en ook op centraal niveau het overzicht ontbreekt over de mate van veroudering en de kosten van individuele ICT-applicaties. Hierdoor heeft de CIO de risico’s voor alle ICT-systemen onvoldoende in beeld en kan de continuïteit van de dienstverlening in gevaar komen. Wij bevelen daarom aan om afspraken te maken om het ICT lifecycle management in het gehele ministerie inclusief concernonderdelen zoals CIBG en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) op dezelfde manier te organiseren.(i) Daarbij dient de informatie op een gestandaardiseerde manier te zijn vastgelegd en volledig en actueel beschikbaar te zijn voor de gehele organisatie.

Bedrijfsvoering Zorgverzekeringskantoor BES in Caribisch Nederland sterk verbeterd

Het Ministerie van VWS heeft het afgelopen jaar veel werk verzet om de bedrijfsvoering voor het Zorgverzekeringskantoor BES in Caribisch Nederland te verbeteren. In overeenstemming met onze aanbevelingen heeft de minister van VWS een aparte directie opgezet en lopen de administratie en de betalingen via Nederland. Ook zijn er nu contracten afgesloten met alle zorgaanbieders. Dit heeft geresulteerd in het verlagen van de onzekerheid van de uitgaven. Dit aandachtspunt in de bedrijfsvoering is daarmee opgelost.

Inkopen met kenmerken van een subsidie

We hebben dit jaar een nieuw aandachtspunt in de bedrijfsvoering vastgesteld. Dit aandachtspunt betreft het inkoopbeheer. Wij constateren dat het ministerie steeds meer inkopen in de markt zet die kenmerken hebben van een subsidie. Hierbij gaat het vooral om inkopen waarbij niet specifiek benoemd is welke producten en diensten geleverd moeten worden. Bij deze inkopen zien we ook vaak dat de goederen en diensten, net als bij subsidies, niet rechtstreeks aan het Ministerie van VWS worden geleverd, maar aan derden. Wij bevelen de minister van VWS aan om geen opdrachten in de markt te zetten die het karakter hebben van een subsidie.

Opschaling e-health: beleid ingezet op belemmeringen, operationele doelen ontbreken

Wij constateren dat de minister van VWS het gebruik van digitale toepassingen (e-health) in de ouderenzorg actief stimuleert. De minister heeft dit beleid ingezet omdat er weliswaar veel zorgtoepassingen ontwikkeld zijn, maar diverse factoren de opschaling ervan belemmeren. Wij constateren dat de minister van VWS deze belemmeringen in beeld heeft. Wij constateren verder dat hij hier samen met andere betrokken partijen een breed scala aan beleidsinstrumenten op inzet.

Wij constateren echter ook dat niet duidelijk is wanneer het beleid voor opschaling van e-health in de ouderenzorg geslaagd is. Dit komt doordat passende operationele doelstellingen voor de opschaling van e-health ontbreken. Hierdoor kan de minister niet beoordelen of het gevoerde beleid op punten afgezwakt of geïntensiveerd moet worden. Ook kan hij zich niet verantwoorden over het gevoerde beleid.

Wij bevelen de minister van VWS daarom aan passende operationele doelstellingen te formuleren voor de opschaling van e-health. Passend bij zijn eigen ambitie, waarin hij de opschaling van e-health niet ziet als doel, maar als middel voor toegankelijke, kwalitatief goede en betaalbare zorg. Passend bij zijn eigen verantwoordelijkheid: het scheppen van randvoorwaarden waarbinnen partijen hun eigen rol kunnen oppakken. En, passend bij de tijdelijk opgepakte rol als katalysator van zinvol e-healthgebruik.

Groeiend bedrag begrotingsgeld VWS buiten beïnvloedingssfeer parlement

Wij constateren dat in de komende jaren een steeds groter aandeel van de uitgaven aan langdurige zorg gefinancierd zal worden met begrotingsgeld. Dit, ondanks dat de Wet langdurige zorg (Wlz) een premiegefinancierde volksverzekering is. Deze toename van begrotingsmiddelen is een direct gevolg van een kabinetsbesluit. Het kabinet heeft het premiepercentage van deze volksverzekering gehouden op 9,65%, zoals vastgesteld in 2015, ondanks dat dit in 2019 geen kostendekkend niveau meer was. Het tekort dat hierdoor ontstaat, vult het kabinet jaarlijks aan met begrotingsgeld. In 2019 was dit € 5,7 miljard. Hiermee werd 24% van de langdurige zorg betaald uit begrotingsmiddelen. Het kabinet verwacht dat dit bedrag de komende jaren stijgt tot € 11,2 miljard in 2023. Dat is ruim 1/3 (37%) van de totale uitgaven aan de langdurige zorg. Wij constateren dat het parlement niet zelf de omvang van deze begrotingsmiddelen bepaalt en geen directe zeggenschap heeft over de besteding ervan. Ook vindt er geen directe verantwoording aan het parlement plaats over deze uitgaven. Doordat begrotingsmiddelen worden ingezet voor deze volksverzekering worden deze zorguitgaven namelijk niet langer als begrotingsgefinancierde uitgaven verantwoord, maar als premiegefinancierde uitgaven. Wij constateren tot slot dat de minister van VWS het parlement wel geïnformeerd heeft over de genomen besluiten, zij het summier.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken we de conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 2, ‘Feiten en cijfers’: hierin geven we een korte beschrijving van het Ministerie van VWS en de financiële omvang van het begrotingshoofdstuk waarover wij ons oordeel geven.
• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van VWS. Wij hebben vastgesteld dat de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is , met uitzondering van de rechtmatigheid van de verplichtingen. Daarvan wordt de goedkeuringstolerantie op totaalniveau voor het 3e jaar op rij overschreden. Ook is de tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat agentschappen overschreden. Op artikelniveau is ons oordeel dat de financiële verantwoordingsinformatie rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is, met uitzondering van 3 gevallen waarin de tolerantiegrens is overschreden.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS. In 2019 zijn er 3 onvolkomenheden geconstateerd, namelijk een onvolkomenheid in het subsidiebeheer, bij informatiebeveiliging en bij ICT lifecycle management. Dat zijn meer onvolkomenheden dan in 2018. In hoofdstuk 4 staan naast de onvolkomenheden ook de belangrijke risico’s en aandachtspunten ten aanzien van de bedrijfsvoering.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar de opschaling van e-health. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van VWS is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Buiten de rijksrekening’: hierin geven we het parlement meer inzicht in de wetten, geldstromen en verantwoording van de uitgaven binnen de premiesectoren.
• Hoofdstuk 7, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten we de reactie samen die we op 4 mei 2020 ontvingen van de minister van VWS. De minister geeft in zijn reactie aan dat hij onze aanbevelingen ter harte neemt en zal betrekken bij verdere maatregelen om de bedrijfsvoering te verbeteren.

i) De letters CIBG stonden oorspronkelijk voor Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg. Die betekenis is niet meer ladingdekkend. Daarom gebruiken we alleen de afkorting nog als naam.