Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen

In het regeerakkoord was extra geld uitgetrokken om arbeidsuitbuiting te bestrijden. De Inspectie SZW valt onder de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en spoort arbeidsuitbuiting op onder het gezag van het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie. De inspectie heeft 2 routes ter beschikking. Via het strafrecht zaken van arbeidsuitbuiting als vorm van mensenhandel uitzoeken en overdragen aan het OM. Of via het bestuursrecht ernstige overtredingen van arbeidswetten beboeten, de zogenoemde ernstige benadeling van werknemers. De huidige combinatie van de strafrechtelijke aanpak met de bestuursrechtelijke handhaving is niet effectief. 

Waarom onderzochten we arbeidsuitbuiting?

De Inspectie SZW heeft als taak om arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling aan te pakken. De afgelopen jaren zijn er maatregelen ingezet om de aanpak van arbeidsuitbuiting te intensiveren. In 2018 is op initiatief van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de minister van VWS, de minister van Buitenlandse Zaken, de minister voor Buitenlandse Handel en OS, de minister en de staatssecretaris van SZW het interbestuurlijke programma Samen tegen mensenhandel gestart. Eén van de actielijnen van het programma is gericht op de aanpak van arbeidsuitbuiting. In het programma is opgenomen dat de Inspectie SZW verantwoordelijk is voor, en een regierol heeft in de aanpak van arbeidsuitbuiting.

Steeds minder strafzaken

In 4 jaar heeft de Inspectie SZW in totaal 331 meldingen van arbeidsuitbuiting die gemeenten, de politie en SZW-inspecteurs deden, in behandeling genomen. Daarvan worden steeds minder zaken voor strafrechtelijke vervolging overgedragen aan het OM. In 2016 heeft 27% van de meldingen geleid tot een opsporingsonderzoek, in 2019 was dit nog maar 4%. De inspectie zegt veel meldingen niet strafrechtelijk op te kunnen pakken, omdat niet aan alle elementen van het wetsartikel mensenhandel wordt voldaan. Dwang en het oogmerk van uitbuiting zijn vaak moeilijk voor de rechter te bewijzen, schijnconstructies lastig te ontrafelen. 
Van de 49 zaken die rechercheurs van de inspectie uitzochten in 2016-2019 zijn er 18 afgerond en ingediend bij het OM. Daarvan heeft het OM een beperkt aantal zaken afgedaan. Rechters hebben in een handvol gevallen vonnis gesproken. 
 

De bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aanpak hebben verschillende gevolgen voor daders en slachtoffers

Programma voor bestuursrechtelijke aanpak

Sinds 2017 zet de inspectie meer in op de bestuursrechtelijke aanpak, waarbij werkgevers (waaronder uitzendbureaus) die ernstige en meervoudig overtredingen van arbeidswetten begaan beboet worden. Deze boetes zijn zo laag dat ze nauwelijks afschrikkende werking hebben. Meervoudige boetes worden relatief weinig uitgedeeld. 
Bovendien biedt de inspectie bij deze aanpak slachtoffers van uitbuiting nauwelijks hulp en bescherming. Slachtoffers werken daarom lang niet altijd aan een onderzoek mee, omdat ze riskeren dat zij hun werk, tijdelijke woonplek en/of zorgverzekering kwijt raken. Onder de slachtoffers bevinden zich veel arbeidsmigranten die onder andere voor een tijdelijke woonplek afhankelijk zijn van dezelfde werkgever.
 

Extra inspanningen niet effectief

Voor al haar taken heeft de Inspectie SZW - de naam wijzigt binnenkort weer in Arbeidsinspectie - een personele bezetting van 1.473 fte. Sinds 2018 stelt het parlement extra geld beschikbaar voor de Inspectie SZW, tot € 50 miljoen oplopend. De extra inspanningen op het terrein van arbeidsuitbuiting leiden tot nu toe niet tot het stoppen van meer daders. De inspectie haalt eigen doelstellingen niet om meer daders te straffen en slachtoffers te helpen. 
De betrokken ministeries van Justitie en Veiligheid en SZW werken al een paar jaar samen om wet- en regelgeving te verbeteren, maar dat heeft nog niet tot zichtbare resultaten geleid. Ook registreert de inspectie niet alle slachtoffers waardoor vele van de naar schattingen duizenden slachtoffers van arbeidsuitbuiting in Nederland uit beeld blijven. 
 

Aanbevelingen

De Rekenkamer beveelt de minister van SZW aan om in overleg met de minister van Justitie en Veiligheid bestaande instrumenten te verbeteren zodat inspecteurs daders kunnen stoppen en slachtoffers meer hulp, bescherming en ondersteuning kunnen geven. Verder moet de inspectie de minister van SZW betere informatie leveren, zodat deze het parlement kan inlichten wat de aanpak van de inspectie oplevert. 
De minister van SZW neemt alle aanbevelingen over. De minister vindt het aanpassen van het strafrecht wenselijk en mogelijk. De Algemene Rekenkamer benadrukt in haar nawoord dat alleen aanpassing van de strafrechtelijke bepaling door een nieuw kabinet niet de oplossing is; ook de bestuursrechtelijke aanpak is niet effectief.
 

Welke onderzoeksmethoden gebruikten we?

We hebben in dit onderzoek verschillende methoden benut. We hebben interviews gehad met de Inspectie SZW, betrokken departementen en ketenpartners en we hebben rapportages, Kamerstukken en beleidsdocumenten bestudeerd. Daarnaast hebben we een data-analyse, een dossieronderzoek en een enquête onder inspecteurs uitgevoerd. Ook zijn we mee geweest op bedrijfscontroles door de Inspectie SZW en hebben we met 2 focusgroepen van inspecteurs gesproken.

Welke data gebruikten wij in ons onderzoek naar arbeidsuitbuiting?

De data over de aanpak van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling bestaat uit 2 delen: een dataset van de directie Opsporing en een dataset van de directie Toezicht. 
De datasets waren geen bestaande set binnen deze directies, maar zijn samengesteld naar aanleiding van de informatie-uitvraag van de Algemene Rekenkamer.
 

Wat is de stand van zaken?

De minister van SZW reageert mede namens de staatssecretaris in een schriftelijke reactie. Hij neemt alle aanbevelingen over.
Het onderzoeksrapport is toegelicht aan de Tweede Kamer en op 28 september 2021 gepubliceerd.