Speech bij het afscheid van de Raad voor de financiële verhoudingen

Toespraak | 28-09-2017

Geachte aanwezigen, 
oud-leden van de raad voor de Financiële verhoudingen, 
beste Michiel, 
'Alle gelukkige gezinnen lijken op elkaar, elk ongelukkig gezin is ongelukkig op zijn eigen wijze.’
Waarom houd ik u de beroemde eerste zin van Anna Karenina van Lev Tolstoj voor? 
Omdat ik las dat de Raad voor de Financiële Verhoudingen in haar laatste rapport vraagt om een “grondige herbezinning” van de financiële verhoudingen. 
En die relatie typeert als “winkelen met andermans portemonnee.”
Dat klinkt niet als een goed huwelijk. 
Dat is meer de mediator die toch een echtscheiding ziet aankomen. 
Maar – leert Tolstoj ons uit eigen ervaring– elke ongelukkige relatie heeft een uniek verhaal. 
Dus ik wil beschrijven wat dit land op zijn eigen wijze ongelukkig maakt. 
Want zonder heldere probleemschets geen ‘grondige herbezinning’.

Ik begin met een kijkje over de grens. De stelling dat Frankrijk gekozen burgemeesters heeft en dat dus hier ook kan, is een miskenning van zowel de Franse als de Nederlandse staatsinrichting met hun eigen traditie en daaruit voortkomende eigenaardigheden. 
En wie vanuit dit land Polen streng kapittelt om de politieke inmenging op het Constitutioneel Hof, vergeet dat Nederland een dergelijk rechtsorgaan niet eens heeft. Sterker nog: in dit land is het de onafhankelijke rechter zelfs verboden te toetsen aan de grondwet. Dat is voorbehouden aan politici in het parlement. 

Ons land is in nog meer opzichten uniek: 

• welk land heeft een gemeentefonds dat centraal geld verdeelt als het onze? 
• In hoeveel landen heeft de kleinste gemeente evenveel en dezelfde taken en bevoegdheden als de grootste? 
• En in welk land bepaalt de uitvoerende macht, dat de hen controlerende machten zoals Ombudsman en Raad van State minder budget krijgen zonder dat daar een haan naar kraait?

En laat ik maar niet vragen in welk land een kwaliteits-instituut voor 2,1 miljard extra zorguitgaven ….
Zomaar een paar voorbeelden en u begrijpt - misschien verbaasd – hoe uniek Nederland is. Vandaar mijn opening met Tolstoj: ongelukkig op zijn eigen wijze. En voordat u denkt: dat loopt geheid verkeerd af, aan het eind van het verhaal gooien we ons net als Anna Karenina voor de trein, een geruststelling: het komt goed. 
Voordat we overgaan op de historie van ons bestuurlijk gezin met zijn moeizame verhoudingen, eerst een uitstapje naar de persoonlijke verhoudingen. 
Die zijn zeer goed kan ik u zeggen. 
Tolstoj zou geen trek hebben gehad daar een boek over te schrijven. 
Ik ken Michiel van Haersma Buma al lang. We leerden elkaar kennen toen ik begin jaren ‘90 werkte op Binnenlandse Zaken als politiek adviseur van vicepremier Dijkstal. Michiel was burgemeester van Markelo met goede contacten in het paarse kabinet. 

We zijn elkaar sindsdien talloze keren tegengekomen, in partijverband, als bestuurders - en aan de bar. 
En nu staan we hier. Ik vind het een eer hier te mogen staan.
Hij neemt vandaag afscheid als voorzitter na een lange en mooie bestuurlijke loopbaan. Wij allen nemen tegelijk ook afscheid van de Raad voor de Financiële verhoudingen. Michiel kondigde onlangs ook zijn vertrek als dijkgraaf aan. 
Ik sta hier als president van de Algemene Rekenkamer met een boodschap aan u allen. Waar onze persoonlijke relatie blijft, verdwijnt met het opgaan van de Rfv in de Rob een ‘eigen’ plaats waar nagedacht over de financiële verhoudingen in Nederland. Voortaan is het denken over financiële verhoudingen expliciet verankerd bij de Raad voor het Openbaar Bestuur. Laten we dat beschouwen als een kans.
Want de klassieke concepten in het openbaar bestuur als autonomie, dus vrijheid (van gemeenten) en gelijkheid (tussen burgers) zijn onlosmakelijk verbonden aan de vormgeving van: 

• belastinginning, 
• de financiële relaties tussen bestuurslagen en 
• de publieke verantwoording daarover aan de belastingbetaler.

Achter schijnbaar technocratische discussies gaan zeer principiële vragen schuil. 
Ik word nooit moe te zeggen dat de 3 grote revoluties, de Nederlandse, de Franse en de Amerikaanse, zijn begonnen als belastingoproer. 
De mensen pikten het niet dat er door bestuurders gewinkeld werd met hun portemonnee. ,No taxation without representation’ was de leus van de Amerikanen.

Laten we allereerst vaststellen dat de verbintenis tussen Rijk en gemeenten niet meteen doet denken aan een romantisch huwelijk: het is een verstandshuwelijk. Maar dat komt in de beste kringen voor. 
Je zou kunnen zeggen dat wij in dit land een bestuurlijke verbinding hebben onder huwelijkse voorwaarden. 
Thorbecke introduceerde ‘het beginsel van orde’: het openbaar bestuur moest een bij wet vastgelegde heldere en duurzame architectuur krijgen, met duidelijk afgebakende en controleerbare bevoegdheden op elk niveau. 
Huwelijkse voorwaarden, ieder zijn eigen huishoudboekje. 
Nu, in 2017, is de situatie in veel opzichten diametraal veranderd. 
Waar er in 1814 geen nationale belastingdienst was, wordt nu de gemeentebegroting bijna geheel gevuld met geld vanuit Den Haag. 
Via Den Haag stromen algemene uitkeringen, decentralisatie-uitkeringen en integratie-uitkeringen naar de gemeentekas. 
Daarnaast zijn er specifieke uitkeringen. Soms zo specifiek dat maar 1 of 2 gemeenten ervoor in aanmerking komen. 
Maar een heel klein beetje geld wordt geïnd via een lokale belasting als de ozb. 
Neemt u even tijd na te denken hoeveel u betaalt aan ozb (is dat 400 of 800 euro?) 
en hoeveel u betaalt aan inkomstenbelasting, aan accijns, aan btw, aan premies. 
In deze zaal, vermoed ik, zijn dat vele tienduizenden euro’s per persoon. 
En probeert u zich een beeld te vormen hoeveel van die belastingen terecht komen bij de gemeente waar u woont. 
Weet u hoog het budget is van uw gemeente?
Voor de gemiddelde kiezer, die zich niet tot in de finesses in de financiën van dit land heeft verdiept, zijn de wegen van publiek geld een doolhof waarin hij verdwaalt. 
Financiële verhoudingen en institutionele verhoudingen zijn zo ingewikkeld geworden, dat ze voor de kiezer onnavolgbaar zijn geworden. 
Terwijl ze toch een opvatting over de besteding mogen hebben, dacht ik. 
Wie echt wil begrijpen hoe dat zo gekomen is en waarom we, vrij naar Tolstoj, op onze eigen wijze ongelukkig zijn, moet de ontwikkeling van verkering, verloving en huwelijk goed begrijpen. Ik neem u daarom mee in grote stappen door de tijd.

Want eeuwenlang waren we een afwijkend stukje Europa. 
Een republiek waar de macht in de steden lag bij rijke regenten. Geen feodaal vorstendom met soevereine macht voor een majesteit. 
Toen hier in de lage landen Maria van Bourgondië in de 15e eeuw de positie van haar overleden vader wilde overnemen, gingen daar voorwaarden aan vooraf. Voortaan mochten belastingen alleen worden geïnd wanneer daar vooraf (!) toestemming voor was gegeven door de Staten-Generaal. 
De centralisatie van het bestuur in Brussel moest worden gekeerd, en belangrijke posities niet meer worden ingenomen door vreemdelingen. 
Philips II vergat dat. Toen de provincies hem afzworen en de soevereiniteit van hem overnamen zocht men een centrale plaats voor overleg. 
Die werd symbolisch gevonden in een onbeduidend dorp met een duinvijvertje. In plaats van in een machtige stad die net als London, Parijs of Wenen in alles dominant zou worden. 

Na de Franse tijd werden de Nederlanden weliswaar een koninkrijk maar keerde in de Grondwet van 1814 de traditie van decentrale macht terug. Zoals ik al zij was er geen nationale belastingdienst, al het publieke geld was lokaal geld. En waarschijnlijk daarom werd meteen in Grondwet vastgelegd dat Den Haag nooit en te nimmer de steden en dorpen zou controleren. Er kwam weliswaar een Algemene Rekenkamer, maar die moest vooral in de buurt van de Haagse Hofvijver blijven.
De institutionele verhoudingen zoals wij kennen, kregen vorm na 1848. 
En weer was de dreiging van een belastingoproer de opmaat. Nederland was bijna bankroet. Alleen de dreiging van een vermogensbelasting kon dat voorkomen. 
De rijke Hollanders wilden in 1847 wel een nieuwe lening uitschrijven om de staat te redden. 
Maar alleen wanneer ze verschoond bleven van een nieuw landelijk fiscaal instrument. 
Onder dat gesternte van Europese revoluties waarin vorsten werden afgezet, kreeg Thorbecke het voor het zeggen. 
Hij uniformeerde zoals gezegd het lokaal bestuur: geen dorpen en steden meer, maar gemeenten met dezelfde wettelijk vastgelegde taken en bevoegdheden. 
De wetgever perkt sindsdien het beginsel van lokale autonomie steeds verder in. En het valt mij - oud-wethouder - op dat gemeenten nog steeds ‘lokale autonomie’ inkleuren alsof in het huis van Thorbecke geen huwelijkse voorwaarden gelden... 
Wanneer in 1865 de accijnzen voor gemeenten worden afgeschaft, verdwijnt een belangrijke eigen inkomstenbron voor één van de echtelieden. Nooit meer zal de gemeente zoveel eigen belasting heffen. Het is het begin van afhankelijkheid in de financiële verhoudingen tussen de twee. 
Als compensatie gaat het Rijk in de gemeenten een ‘personele’ belasting heffen. De gemeenten krijgen daarvan 4/5 deel. 
In de Staten-Generaal maakt men zich zorgen over de gevolgen die dit heeft voor de gemeentekas. Een Eerste Kamerlid merkt fijntjes op die discussie overbodig te vinden: hebben de gemeenten niet zelf aangedrongen op deze nieuwe wet?  
In de daaropvolgende jaren, neemt de afhankelijkheid van de gemeenten van de rijksoverheid toe. 
In 1913 vormen de gemeentelijke uitgaven zo’n 50% van de totale overheidsuitgaven. 
Maar de inkomsten zijn niet 50-50 verdeeld.
Het percentage van de rijksbijdrage aan de inkomsten van de lagere overheden schiet omhoog van 4 procent naar 26 procent. 
Aan een eeuwenlange gewoonte komt een einde. 
Niet Den Haag is afhankelijk van lokaal geld, lokaal is men afhankelijk van Haags geld. 
Naar een ander markant punt. 
In 1929 verandert het verstandshuwelijk opnieuw met de nieuwe FVw van minister De Geer. 
Hij zet in zijn wet nadrukkelijk het democratisch burgerschap in de nationale gemeenschap centraal. 
Daarom was een centralistisch stelsel van belastingheffing en herverdeling volgens hem gerechtvaardigd. 
Tijdens de behandeling van zijn voorstellen discussieert de Tweede Kamer onder andere over de autonomie van gemeenten en of daar wél of niet bij hoort dat de gemeente zelf belasting mag heffen. 

Er gebeurt iets anders. 
Met de wet van De Geer wordt het gemeentefonds geboren. 
De overdracht van geld vanuit Den Haag gebeurt vanaf dat moment volgens een vaste formule, naar het inwonertal en de draagkracht van de ingezetenen. 
Dit is ook het moment waarop de vroegste voorganger van de RFV het levenslicht ziet. 
In de crisisjaren 30 zet de centralisatietendens sterk door. De bevolking van Nederland groeit van 8 miljoen in 1930 naar 10 miljoen in 1950 en 12 miljoen in 1960. 
Elke 10 jaar treedt een exponentiële groei op in de uitgaven en inkomsten van de overheid. 

Anders dan voor de oorlog liggen nu de inkomsten en uitgaven van het Rijk twee tot drie keer zo hoog als die van de gemeenten. 
De ene partner verdient nu niet alleen het meeste geld, maar geeft nu ook verreweg het meeste uit.
Dat is op zich logisch, want het kenmerkt de ontwikkeling van de 20e-eeuwse verzorgingsstaat. Meer sociale voorzieningen en geen gemeentelijke charitas. 
En het mag niet uitmaken waar je wieg staat om ervoor in aanmerking te komen. 
We betalen overal naar draagkracht evenveel en hebben overal dezelfde rechten, of je nu in het Oldambt of Maastricht bent geboren.
Dat streven iedereen overal recht te doen is niet eenvoudig te organiseren. 
In de Financiële Verhoudingswet van 1984 wordt een poging gedaan de ingewikkelde relatie tussen Rijk en gemeenten weer wat te vereenvoudigen. 
Maar dat alles gebeurt nog wel in de context van het takenpakket uit die tijd. Gemeenten hadden vooral taken op het gebied van ruimtelijke ordening, infrastructuur en dergelijke. 
Schoolgebouwen waren nog van het Rijk, de Wmo bestond niet eens, de bijstand was anders gefinancierd, jeugdzorg was een provinciale taak, enzovoort. 

Een gemiddelde gemeente had in jaren tachtig echt een ander takenpakket en een fors lager budget dan tegenwoordig.
Maar ondanks de ontwikkelingen en de recente grote decentralisaties is binnen het huwelijk tussen Rijk en gemeenten tot op de dag van vandaag een grote afhankelijkheidsrelatie blijven bestaan. 
Eerst een verhaal van 150 jaar lang steeds meer centraal innen, daarna een korte novelle van steeds meer decentraal spenderen. 
U betaalt aan een loket in Den Haag, maar moet steeds vaker in het gemeentehuis horen of u waar voor dat geld krijgt. En krijgt u daar antwoord? 
Waar brengt dit ons? Blijvend ongemak kenmerkt de verhouding tussen de echtelieden. 
Een voorbeeld. Nu het gemeentefonds zijn 90ste verjaardag nadert, wordt het geld verdeeld op basis van 60 maatstaven. 
Als je goed kijkt, zijn het er nog meer, omdat soms een samenstel van maatstaven als één maatstaf wordt gepresenteerd. 
De systematiek van het gemeentefonds is alleen te begrijpen voor insiders. 
Wie ook begrijpt hoeveel geld er gaat naar gemeenten als Eindhoven of De Marne, de belastingbetalende burger is het niet. 
Die uit zijn onvrede over de verhoging van de ozb en voelt zich onbegrepen als het antwoord is dat er slechts sprake is van inflatiecorrectie en weegschaalprincipes. 
Als de WOZ waar de van de woning daalt, stijgt het percentage, stijgt de huiswaarde dan daalt het percentage. 
Technisch correct, maar dat was niet het punt. 
Want toen Maria van Bourgondië 600 jaar geleden erkend wilde worden, hadden we bedwongen vooraf te willen weten waarom er hoeveel geld nodig was. Wie kan dat nu uitleggen? Wie is daarvoor politiek verantwoordelijk?

Daarom het volgende voorbeeld over politieke verantwoordelijkheid: het beleid voor beschut werk. 
In 2013 is vastgelegd dat gemeenten beschut werk creëren. 
Zij krijgen daarvoor geld van het Rijk.
Toen in 2016 bleek dat dit moeizaam van de grond kwam, heeft de minister van SZW het met ingang van 2017 bij wet verplicht gesteld. 
Hierdoor werd totaal onduidelijk waar de verantwoordelijkheid van de minister van Sociale Zaken ophoudt en waar die van de gemeente begint. 
Dus ook welke volksvertegenwoordiging een bestuurder ter verantwoording kan roepen. En daardoor klopt de burger altijd aan het verkeerde loket. 
Bovendien past de integratie-uitkering niet bij de bestedingsvoorwaarde die voortvloeit uit het verplichten van het creëren van beschut werk. 
Dit is in strijd is met de Financiële Verhoudingswet. 
De minister van BZK is op basis van de Gemeentewet verantwoordelijk voor het bewaken en bevorderen van de integrale aanpak in het openbaar bestuur. Maar hij greep niet in.
Opvallend is bovendien dat de informatievoorziening niet is geregeld. 
De gemeenteraad moet controleren of het college van B&W aan de plicht voldoet. Wanneer dat niet zo is, kan de minister de integratie uitkering opschorten. 
Onduidelijk is op basis van welke informatie de raad controle moet uitoefenen en hoe de minister er vervolgens achter komt dat een gemeente niet aan zijn plicht voldoet.
Daarom een voorbeeld over informatie. De effecten van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). 
Dat programma draait op zowel geld van het Rijk als geld van decentrale  overheden. 
Maar Rijk, provincies en gemeenten houden niet op eenduidige wijze bij hoeveel zij uitgeven aan betere luchtkwaliteit in Nederland. 
De minister van I&M heeft daardoor weinig zicht op het aan het NSL bestede geld. 
Dat is misschien niet eens zo erg. 
Het is vooral zorgelijk dat het ministerie ook weinig zicht heeft op de effectiviteit van de maatregelen die de luchtkwaliteit moeten verbeteren. 
Hierdoor is niet duidelijk of met minder geld hetzelfde had kunnen worden bereikt, dan wel met hetzelfde geld een grotere verbetering van de luchtkwaliteit gerealiseerd had kunnen worden. 
Ook hier: tot welke volksvertegenwoordiging moet de burger zich wenden? 
En hoe kun je in het stemhokje meewegen wat je wilt: meer voor hetzelfde of hetzelfde voor minder?
De 11 miljard extra voor te decentraliseren taken per 2015. Die moesten aanvankelijk in een speciaal fonds dat specifiek bestemd zou zijn voor de decentralisaties, met verantwoording aan Den Haag. Om te voorkomen dat gemeenten het voor kwetsbare mensen bestemde geld zouden besteden aan lantaarnpalen, rotondes en asfalt. 
Pas toen de Algemene Rekenkamer waarschuwde dat dit inging tegen de wettelijke lokale bevoegdheden en gepaard zou gaan onevenredige controlelast, werd dat idee losgelaten. 
Maar vervolgens is ook alles losgelaten en weet niemand wat er met dat geld is gebeurd, en of het te veel of te weinig is. 
Het enige dat we weten is dat de helft van de gemeenten in de knoop kwam met de verantwoordingen en niet op tijd een jaarrekening op kon stellen. 
Geen haan die daar naar kraaide overigens, geen krant of televisiezender; het ging maar om de helft van 60 miljard publieke uitgaven.
Op landelijk niveau zegt men de ambitie te hebben beleid en uitvoering ‘dichter bij de burger brengen’ 
En de gemeente daartoe ruimte te geven. Dat lijkt goed te gaan. 
Totdat een landelijke krant een lokaal afwijkende keuze of een ozb percentage publiceert. 
Dan wordt de minister ter verantwoording geroepen.
Aan de andere kant bestempelt de gemeente bestempelt zich tot ‘eerste overheid’. 
En wil aldus meer taken en verantwoordelijkheden, en meer budget. 
Maar wijst, wanneer het verkeerd gaat, meestal naar het Rijk. 
Dan is de kwaliteit van de wetgeving of geld uit ‘Den Haag’ onvoldoende.
Een gezin, waarin eerst de ene dominant is, verandert in een huishouden waarin de krachtsverhoudingen totaal anders liggen. 
En hoe is het anno 2017 met het huwelijk tussen gemeenten en Rijk? 
Er is sprake van institutionele, financiële en democratische verhoudingen die uit balans zijn. 
De echtelieden lijken vaak niet te praten. 
Sterker, ze spreken eigenlijk een ander dialect, een andere taal. 
We zijn teruggekomen bij het begin van mijn verhaal. 
Het huwelijk tussen Rijk en gemeenten vertoont alle kenmerken van een echtelijke crisis, maar de echtelieden zitten nog in de ontkennende fase. 
Aan hen ligt het niet, maar de ander … 
De relatie tussen de overheden zijn in dit echtelijk verbond ondoorgrondelijk en onoverzichtelijk geworden. 
Burgers kloppen aan bij het verkeerde loket. Dan rijst vanzelf de vraag: hoe kunnen we nog rekenen op vertrouwen van de belastingbetaler?
De RFV verdwijnt vandaag, maar het vraagstuk van de financiële verhoudingen niet. Het is dus aan de ROB om financiële vraagstukken te verbinden met het democratische vraagstuk. 
No taxation without representation, zeiden de Amerikanen tegen de Britse Koning. 
Hier in Nederland hebben we zowel taxation als representation, maar de relatie tussen de twee is zoek.
Bij het leggen van die relatie speelt informatie een cruciale rol. 
In 2018 treedt een nieuwe comptabiliteitswet in werking. Nieuw daarin is paragraaf 4.2 waarin de verantwoording bij gedeelde taken en bevoegdheden geregeld wordt. 
De vakminister wordt expliciet verantwoordelijk voor het verzamelen van informatie over beleid waaraan het geld in zijn begroting ten grondslag ligt. 
Alleen met deze informatie kunnen we vaststellen of we waar voor ons geld krijgen. 
De wet markeert een nieuwe verandering in het huwelijk tussen Rijk en gemeenten.
Resteert het onderliggende, principiële debat. 
De Geer had in 1929 met zijn gemeentefonds duidelijk een centralistisch doel. De huidige gemeentewet uit 1992, artikel 117, stelt echter onomwonden dat iedere overheidstaak allereerst een gemeentelijke taak is. 
Tenzij het doelmatiger is op grotere schaal te werken, dan krijgt de wetgever opdracht te kijken naar provincies en rijk.
Nu hebben gemeenten de afgelopen jaren meer taken en meer budget gekregen. Maar is dat doelmatiger? Niemand die het weet! 
Daar bovenop komt vraag is hoe het sinds de drie grote decentralisaties gesteld is met de rechtsgelijkheid voor inwoners van Nederland?
Er is expliciet voor ongelijkheid tussen gemeenten gekozen. Zoals de Raad van State in zijn jaarverslag over 2009? terecht opmerkt: een opvallende ontwikkeling na een periode waarin de nadruk lang op eenheid en gelijkheid van burgers lag.
Ik denk dat de “grondige herbezinning” waartoe de RFv heeft opgeroepen daarover moet gaan. 
Zoals Tolstoj stelde: ieder gezin is op zijn eigen wijze ongelukkig. 
Voor de nieuwe ROB ligt hier een mooie uitdaging om met die herbezinning een nieuw hoofdstuk in de Nederlandse geschiedenis te helpen schrijven. 
Ik wens hen daarmee veel succes en wijsheid.
En aan Michiel van Haersma Buma