Speech president bij uitreiking Van Kemenadeprijs
Dames en heren,
Wanneer je wordt uitgenodigd te spreken, is het altijd verstandig om je af te vragen: waarom vragen ze mij? Dan moet je niet te snel denken, dat het ook echt om jou gaat. Zeker niet in aanwezigheid van zoveel mensen die hun sporen in het openbaar bestuur hebben verdiend zoals hier vandaag: volksvertegenwoordiger, burgemeester, minister en commissaris. En al helemaal niet als een ander in het zonnetje moet worden gezet. Je moet dus goed kijken naar de afzender. In dit geval kwam de uitnodiging uit Haarlem.
Ik ben letterkundige. Haarlem is voor mij de stad van schrijver Godfried Bomans. Een onderschat schrijver. Hij was geestig als ware hij een cabaretier, maar tegelijk wijs, scherpzinnig en vol verbeeldingskracht. Zo schreef hij “De memoires van Pieter Bas” over een fictieve minister van Onderwijs. Merkwaardig genoeg wordt dit fictieve romanpersonage met twee gedenkstenen herdacht op twee plaatsen waar hij zou hebben gewoond. Bomans verstond dus de kunst een personage op te voeren alsof deze echt bestond. Gezien zijn achtergrond was dat misschien ook weer niet zo heel erg vreemd. Bomans was van jongs af bekend met politiek en openbaar bestuur: zijn vader was de voorman van de RKSP. Hij was wethouder in Haarlem, kamerlid, Statenlid en Commissaris van de Koningin in Noord-Holland. Later zou Bomans een scherp portret van hem schrijven: “De man met de witte das”. Dat boek is nog altijd een aanrader voor wie in politiek geïnteresseerd is. Hoewel geboren op een steenworp afstand van het Binnenhof, was Bomans toch vooral Haarlemmer. Haarlem was de stad waarnaar zijn ouders kort na zijn geboorte verhuisde. Bomans groeide uit tot een kleurrijk, landelijk bekend figuur. Een veel gevraagd man voor radio en tv. En hij vervulde vaak en met veel plezier de rol van Sinterklaas. Maar wanneer ik aan de Haarlemmer Bomans denk, schiet mij ook direct een andere bekende uitspraak van Bomans te binnen: “ Alles dat uitsteekt, wekt in de Nederlander de onweerstaanbare drang op het gelijk te maken met zijn omgeving.”
Dus toen ik me afvroeg waarom ik deze uitnodiging kreeg, te spreken bij een prijsuitreiking in Haarlem, de stad van geestelijk vader van die uitspraak, kon ik niet anders dan vermoeden dat men een kop hinderlijk boven het maaiveld vond uitsteken.
En wie vraag je dan te spreken, als er de onweerstaanbare drang opsteekt iets gelijk te maken met de omgeving?
Inderdaad. De Algemene Rekenkamer. Die zijn hooguit goed voor wat zunig geformuleerde complimenten
Dat kan een reden zijn. Mijn voorganger Stuiveling zei het al: “ ik ben wandelend slecht nieuws.” Haar voorganger, Henk Koning, zei zelfs: “De Rekenkamer mag best gehaat worden”. Persoonlijk heb ik het wat anders geformuleerd: “Wij doen licht aan op een leuk feestje”. Dus, nu begrijpt u waarom ik hier ben gevraagd, maar ik had zelf ook goede reden de uitnodiging aan te nemen.
Bovendien. Deze uitnodiging ontving ik kort nadat ik mocht spreken bij de opheffing van de Raad voor de Financiële Verhoudingen, wier taken worden overgenomen door de ROB. Beide adviesorganen vallen nu samen. Ik formuleerde daarom bij die gelegenheid een opdracht voor de ROB: namelijk het verbinden van financiële vraagstukken met democratische vraagstukken in het openbaar bestuur. Ik noemde die opdracht een uitdaging. En u weet dat als je iets formuleert als uitdaging, je eigenlijk over een probleem praat. Dat is mijn logica voor de uitnodiging in de stad van Godfried Bomans. Ik hoop dat ik u niet teleurstel.
Dames en heren, de Van Kemenadeprijs is in het leven geroepen om het denken over het openbaar bestuur te stimuleren. Die prijs gaat nu naar de ROB, die zeer recent bij de opheffing van de aloude Raad voor de Financiële Verhoudingen een taak erbij gekregen heeft. Ik zei het al: voortaan gaat deze raad ook naar het geld kijken:
Het is aan de ROB om voortaan financiële vraagstukken te verbinden met het democratische vraagstukken en de inrichting van het openbaar bestuur. Dat is hard nodig. Er is echt wel wat aan te merken op het functioneren van onze democratie waar het gaan om inzicht in publieke geldstromen en transparantie van prestaties van de overheid. Daarom wil ik met u spreken over de uitdagende thema’s van boekhouden en standaardisering. Er is namelijk op dit terrein een wereld te winnen. Als we willen weten hoe het openbaar bestuur met publiek geld omgaat dan is het boekhoudstelsel cruciaal. En als we transparant willen zijn, is er niet te ontkomen aan standaardisering. Om geen misverstanden te laten ontstaan, moet ik eerst vertellen wat het probleem niet is. Er is in dit land geen probleem met de rechtmatigheid van publieke uitgaven.
Op Verantwoordingsdag, de 3e woensdag in mei geeft de Algemene Rekenkamer haar oordeel bij de jaarverslagen van de Rijksoverheid. De afgelopen 20 jaar was dat steevast goedkeurend. De rechtmatigheid van de overheidsuitgaven is met een percentage hoger dan 99 zeer hoog. Dat is iets om trots op te zijn. Maar tegelijkertijd moeten wij ook constateren dat de Rijksoverheid op Verantwoordingsdag niet het hele verhaal vertelt.
Dat heeft drie oorzaken:
Allereerst is er onvoldoende zicht op 'geld in het veld' - wat gebeurt er met de euro in de wereld van zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak? Hetzelfde geldt voor gemeenten en provincies. Meer dan de helft van de 240 miljard van de rijksrekening gaat daar naar toe. In de vorige kabinetsperiode werd bijvoorbeeld 1,2 miljard euro extra uitgetrokken om de professionaliteit van leraren te verbeteren. Met welk resultaat? In het jaarverslag van OCW vind je niets terug daarover. Erger, ook na verdiepend onderzoek door de Rekenkamer in de jaarverslagen van de onderwijsinstellingen kan niet worden vastgesteld welk effect dat heeft gesorteerd. We weten niet eens of er wel 1,2 miljard naar dat doel is gegaan.
Ten tweede, er is onvoldoende zicht op doelmatigheid en doeltreffendheid. Ministers evalueren en analyseren te weinig. Neem ons belastingstelsel. Hoe vaak wordt een fiscaal instrument ingezet om een bepaald doel te bereiken? Hoe effectief zijn die, hoeveel geld gaat er in om?
Het antwoord zit niet in de stukken die ministers jaarlijks aanleveren. Niemand weet het. Uit ons onderzoek blijkt nu, dat er 213 fiscale regelingen zijn die bepaald gedrag moeten stimuleren, en er in de helft daarvan al meer dan 100 miljard in om gaat. Meer dan 60% van die fiscale maatregelen is nooit beoordeeld op de vraag of bereikt wordt wat beoogd wordt. Fiscale regelingen zijn als gederfde belastinginkomsten dan ook geen onderdeel van het begroten en verantwoorden.
Tot slot, de financiële informatie van de ministeries is niet compleet omdat het boekhoudstelsel niet bepaald modern is. Er is door het zogenaamde ‘kas-verplichtingenstelsel’ van de ministeries geen zicht op baten, op kosten, of op bezittingen en op financiering daarvan - zoals infrastructuur. Als we morgen 37 straaljagers aanschaffen ziet u dat één keer terug in de stukken, daarna vliegen ze wel maar ze zijn nooit meer terug te vinden in de boekhouding. Het is een boekhouding waar een student nog mee uit de voeten kan. Maar na diens afstuderen met een eerste baan en hypotheek zal die zijn administratie snel beter organiseren. Niet de Nederlandse rijksoverheid.
Dames en heren, democratische beginselen zijn in de kern heel eenvoudig. Belastingen mogen in Nederland pas worden geheven nadat de volksvertegenwoordiging daar toestemming voor geeft. Vervolgens autoriseert het parlement de voorgenomen uitgaven middels een begrotingswet die de volksvertegenwoordiging indien gewenst natuurlijk kan wijzigen. Na afloop leggen bewindspersonen verantwoording af. Opdat je kunt leren en verbeteren.
Zo simpel is het. Dat is de kern van het parlementair budgetrecht. En bijna al het publieke geld wordt tegenwoordig in Den Haag geïnd, en in Den Haag verdeeld. Maar elders uitgegeven. En op al die locaties worden dingen bedacht en uitgevoerd en evenzoveel malen kijkt een accountant er weer naar. En overal worden jaarverslagen goedgekeurd. Het resultaat is inmiddels- in de woorden van mijn voorganger Saskia J Stuiveling - eerder vergelijkbaar met het Huis van Escher dan met het Huis van Thorbecke, Te vaak’ zei ze, komt belastinggeld terecht in een soort “niemandsland”, een gebied waar de inzet ervan niet of slecht kan worden gevolgd en beoordeeld. Het gevolg: te weinig inzicht in de effectiviteit van belastinggeld, te weinig aangrijpingspunten voor leren en verbeteren.
Misschien denkt u inmiddels: Arno Visser is net als Stuiveling wandelend slecht nieuws. Een prijsuitreiking moet toch gezellig zijn?!
Mijn goede nieuws voor u is dat wij dit probleem kunnen oplossen. We kunnen het inzicht van de burger in publiek geld echt wel verbeteren. We moeten het gewoon willen.
Allereerst moeten we ons realiseren dat we tegenwoordig allemaal een supercomputer in onze binnenzak hebben. We kunnen daarmee de beperkingen van de papieren wereld vergeten en de mogelijkheden van de technologie gebruiken. Nieuwe technologie maakt het mogelijk informatie snel te delen, en slim te verwerken en analyseren. Wat voorheen weken duurde en locatie gebonden was, kan nu snel via een app. En waar daarvoor vroeger specialisten nodig waren, kan veel nu ook door burgers en hun belangenorganisaties gebeuren. Voorwaarde is wel dat publieke data ook publiek worden gemaakt. Dus zogenaamde ‘open data’ voor iedereen beschikbaar. Als publieke organisaties die met publiek geld werken dat doen, wordt een schatkamer aan kennis ontsloten. Voorwaarde om de data van verschillende partijen te kunnen verbinden en het gebruiken van één taal. Standaardisatie dus. We stuitten enkele jaren geleden in ons onderzoek op het feit dat gemeenten allemaal een eigen definitie van ‘zwerfjongere’ hadden. En toen twee jaar geleden de PGB naar de gemeenten overgingen waren er geen afspraken gemaakt hoe de informatie naar de SVB te communiceren.
In het meest recente besluit begroten en verantwoorden verplicht de minister van BZK de gemeenten om vanaf nu een basisset van indicatoren te gebruiken in begroting en verantwoording. Het is een stap in de goede richting. Er is nog veel meer werk dat gemeenten doen en waarvan zij de resultaten kunnen delen.
Maar dan moeten dus af van de gedachte dat de autonomie van de gemeente, of de autonomie van de provincie betekent, dat je de vrijheid hebt zelf definities te maken. Dat is een heel hardnekkig fenomeen in ons land. In de 19e eeuw duurde het lange tijd voordat we overgingen op de kilo en de meter. En pas aan het begin van de 20e eeuw was het overal even laat, omdat gemeenten door wet gedwongen werden de klok gelijk te zetten.
Waarom moest dat? Nieuwe technologie. Er gingen treinen rijden. Nu hebben we geen treinen maar weer een nieuwe technologie: ICT. En die verlangt van ons een digitale eenheidstaat. Ik vraag me af hoe ver we daar mee zijn.
Behalve slim gebruik maken van nieuwe technologie, is het ook zaak de boekhouding aan te pakken. Gemeenten en provincies, bijna de hele publieke sector maakt gebruik van het moderne baten en lastenstelsel. Provincies en gemeenten krijgen voorschriften waaraan die moet voldoen. Doodnormaal in het bedrijfsleven. In ontwikkeling in de Europese Unie. Maar niet bij de rijksoverheid in Nederland. De invoering van dat systeem bij provincies is niet lang geleden ingevoerd. Ook de voorschriften die uniformiteit verlangen zijn niet echt oud. De minister verdedigde die uniforme vereisten voor alle gemeenten en provincies in 2003 met drie redenen. Zo hadden toezichthouders en andere derden baten-lasten informatie nodig, bijvoorbeeld om de financiële positie van een gemeente te bepalen. Daarnaast willen bestuurders die informatie zelf hebben bij het besturen. Het gaat niet alleen om verantwoorden, maar ook om de dagelijkse praktijk.
De allerbelangrijkste reden was volgens de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken: de informatie behoefte van provinciale staten en de raad. Ik citeer: “De waarborging van de informatie behoefte van deze organen staat bij dit besluit voorop, omdat het budgetrecht een van de belangrijkste rechten van provinciale staten respectievelijk de raad is.” Einde citaat. We schrijven 2003 en de toenmalige minister was Johan Remkes. Wat hij daar zei over de Staten en de Raden op gemeentelijk en provinciaal niveau – over het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging – moet toch ook gelden op landelijk niveau. De plek waar bijna al het publieke geld wordt geïnd en verdeeld is bij uitstek de plek waar het budgetrecht adequaat moet functioneren.
En u begrijpt mijn hooggespannen verwachting toen hij voorzitter werd van een staatscommissie die de sterke en zwakke punten van de parlementaire democratie moet onderzoeken. Want niet alleen volgens de Algemene Rekenkamer is het parlementair budgetrecht stapsgewijs uitgehold, ook een eigen studiecommissie van de Tweede Kamer concludeerde in 2015 de reikwijdte van het budgetrecht zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin afneemt.
En even groot als mijn verwachting vooraf, was mijn teleurstelling op het moment dat de voorlopige probleemverkenning uitkwam. Niets over het parlementair budgetrecht. Geen woord!
Maar ‘all is not lost’. Het was tenslotte een voorlopige verkenning. En ik kreeg de kans er iets van te zeggen vandaag. Ook daarom nam ik deze uitnodiging aan.
En als dat niet werkt, dan hebben we altijd de ROB nog die als uitdaging heeft financiële en democratische vraagstukken met elkaar te verbinden. Die kan zich bijvoorbeeld buigen over het feit dat de drie bestuurslagen gezamenlijk grote ambities hebben, maar in de praktijk te weinig kunnen laten zien wat er gebeurt met publiek geld..
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) bijvoorbeeld draait op zowel geld van het Rijk als geld van decentrale overheden. Maar Rijk, provincies en gemeenten houden niet op eenduidige wijze bij hoeveel zij samen uitgeven aan het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland.
De toenmalige Minister van I&M had daardoor weinig zicht op de aan het NSL bestede geld. Dat misschien niet eens zo erg. Het is vooral zorgelijk dat het ministerie ook weinig zicht heeft op de effectiviteit van de maatregelen die de luchtkwaliteit moeten verbeteren. Hierdoor is niet duidelijk of met minder geld hetzelfde had kunnen worden bereikt, danwel met hetzelfde geld een grotere verbetering van de luchtkwaliteit gerealiseerd had kunnen worden. Dan had daar een politieke keuze kunnen worden gemaakt.
En tot welke volksvertegenwoordiging moet de burger zich wenden? Hoe kun je in het stemhokje mee wegen wat je wilt?
Dames en heren, de wereld om ons heen vraagt een nieuw antwoord op oude vragen, op klassieke principes. Maar waarom is zo ingewikkeld gemaakt wat eigenlijk eenvoudig hoort te zijn?
Welke rol heeft de volksvertegenwoordiging anno 2017? Welke informatie past bij het budgetrecht van Raden, Staten en Kamers? Hoe kan moderne technologie moderne publieke verantwoording helpen vormgeven? Vormen real-time auditing en data-analytics een wenkend perspectief naast of in de plaats van klassieke controle? Welke verantwoordingstaak richting het parlement heeft de minister als opdrachtgever, eigenaar of aandeelhouder ten opzichte van verzelfstandigde publieke organisaties? Hetzelfde geldt voor gedeputeerden en wethouders. Hoe ‘zelfstandig’ zijn die organisaties op afstand of regionale samenwerkingsverbanden? Al helemaal als die opdrachtgever zijn van uitvoeringsorganisaties.
Maar bovenal, waar moet je als burger aankloppen als je vragen, problemen of klachten hebt? Hoe weet je of je waar voor je geld krijgt? En, wie gaat je dat vertellen?
Die vragen verdienen een antwoord. Want inzicht en begrip vormen de basis voor het vertrouwen in het openbaar bestuur.
Dames en heren,
Investeren in informatie en transparantie is dus investeren in vertrouwen in de relatie tussen burgers en hun overheid. Ik vertelde u vandaag hoe wij daar vanuit de Algemene Rekenkamer tegenaan kijken. Het financiële is niet los te zien van het democratische.
En dat brengt mij bij de mooie taak die de ROB wacht.
Ik noemde al dat Bomans heel graag Sinterklaas was. En die rol past hem met zijn humor en scherpzinnigheid perfect. Zo wordt verteld dat wanneer het strooigoed op was, Sint Bomans de aanwezige kinderen gewoon spontaan en zonder overleg een ander cadeau gaf: vrij van school!
De overlevering wil dat dit deze Sint een confrontatie opleverde met drie boze schoolhoofden. Ik dat hij daar geen probleem mee had: als Sint had hij zijn werk goed gedaan en kon hij tevreden vertrekken. De schoolhoofden moesten hun gezag herstellen..
Die situatie lijkt wel wat op die van de ROB op dit moment. De Raad voor de Financiële Verhoudingen heeft vrij gekregen, die is van het Nederlandse toneel is verdwenen. Aan de ROB de schone taak om de orde te herstellen. .
Ik wens u daarbij veel wijsheid toe en dank u voor uw aandacht. Ik hoop dat ik niet al te zunig was.