Wat maakt een goede Rekenkamer?

Toespraak | 15-10-2021

Beste mensen,  beste Paul,

Wat maakt een goede Rekenkamer? Dat is een vraag waar jij, denk ik, de afgelopen 12 jaar bij de Rotterdamse Rekenkamer veel over nagedacht hebt. Dat doe ik ook. Bijna iedere dag. Ik ben nog steeds op zoek naar het antwoord.

Is een goede Rekenkamer een Rekenkamer die goed onderzoek doet met scherpe conclusies en nuttige aanbevelingen? Ook al worden die genegeerd?

Is een goede Rekenkamer een Rekenkamer die heel veel onderzoek doet? De Rotterdamse Rekenkamer deed er meer dan 100 in de afgelopen 12 jaar. Wij doen er soms ruim 50 per jaar. Dusdanig dat we ons moeten afvragen of we daarmee de deur van de Tweede Kamer niet platlopen.

Is een goede Rekenkamer dan een Rekenkamer die veel in beeld is? Ben je een goede Rekenkamer als je als kritische tegenmacht zichtbaar bent? Volgens die meetlat zou naar onze bescheiden indruk de Rotterdamse Rekenkamer een hele goede Rekenkamer zijn. De Algemene Rekenkamer zou er ook niet slecht vanaf komen. Maar is het zo simpel?

Ik heb binnen het college van de Algemene Rekenkamer wel eens spottend een soort krachttermen-bingo voorgesteld over hoe sommige journalisten over ons werk schrijven. Zelfs als het betreffende rapport naar onze eigen beoordeling toch erg gebalanceerd en genuanceerd was: ‘Snoeihard rapport van de Rekenkamer’. ‘Rekenkamer maakt gehakt van…’. ‘Rekenkamer vernietigend over…’. Heb je dan als Rekenkamer spreekwoordelijk ‘bingo’? Ben je dan een goede Rekenkamer als een gecontroleerde zich daardoor terecht of onterecht onheus behandeld voelt? De relatie met de bestuurder, een minister of een wethouder mede daardoor slecht is? Verandert er dan morgen iets voor de burger? Veranderde er veel voor de Rotterdammer als gevolg van die 100 onderzoeken van de Rotterdamse Rekenkamer?

Ons valt wel eens op dat rapporten die we zelf heel goed vonden, soms toch relatief weinig aandacht trekken. Is een goede Rekenkamer dan soms een Rekenkamer die haar werk in stilte doet, maar achter de schermen dingen in beweging brengt? Dat is op zich denkbaar. Maar ons valt ook op dat ambtelijk en bestuurlijk soms pro forma tekortkomingen in de uitvoering worden erkend. ‘We zien wat jullie bedoelen. We werken er al aan.’  Onder dat dunne vernislaagje van een lerende houding schuilt soms een keiharde ontkenning. Dat kan manifest worden als een onderzoek bij publicatie tot een caleidoscoop van journalistieke en politieke krachttermen leidt. Pak uw bingokaart er maar weer bij.

Wat is dan een goede Rekenkamer? Een goed gesprek achter de schermen met het risico van een uitwisseling van beleefdheden? De publieke confrontatie met een bestuurder, die tot een patstelling leidt? Met die laatste variant heb jij, volgens mij Paul, ook wel enige ervaring.

Maar wat nu goed is? Ik weet het zo nog niet. Je kunt het paard wel naar het water leiden, maar je kunt het niet dwingen om te drinken.

Wat ik wel weet is dat een goede Rekenkamer niet simpelweg om goed onderzoek draait. Of om goede aanbevelingen. Of om publicitaire aandacht. Of om goede relaties buiten de publiciteit, die soms kunnen leiden tot wat wij onze missie vinden: bijdragen aan het presteren en functioneren van de rijksoverheid. Want om dat laatste gaat het echt. Al die andere zaken zijn hooguit middelen tot dat doel.

Maar wat is een goed functionerende overheid? Als publiek geld volgens relevante wet- en regelgeving zorgvuldig, rechtmatig wordt besteed? Is dit het geval als er een minimaal niveau van controle is? Dat publiek geld niet onbedoeld in de verkeerde private zakken belandt? Is dit een overheid die haar taken zo zuinig mogelijk, doelmatig dus, uitvoert? Zodat burgers niet te veel betalen?

Wij denken dat een goede Rekenkamer daar allemaal aandacht voor moet hebben.

Maar het presteren en functioneren van de overheid gaat natuurlijk ook om haar doeltreffendheid. Dat zij publiek geld niet alleen zorgvuldig, maar ook zinnig besteedt. Krijgen burgers waar voor hun geld? Krijgen burgers de behandeling die ze verdienen van de overheid? Immers, de overheid is er voor hen.

Een antwoord geven op die vraag noodzaakt om het perspectief van de burger, het burgerperspectief, in ons onderzoek te beschouwen. Het is op dat punt dat jij, Paul, veel gedaan hebt en waar ik graag wat nader op zou in willen gaan. Niet omdat wij als Algemene Rekenkamer de wijsheid in pacht hebben. Verre van dat zelfs. We denken dat we zelf nog kunnen winnen door ons onderzoek minder top-down en meer bottom-up te maken. Vaker vanuit het perspectief van de burger. In plaats van het perspectief van de minister, of in jullie geval wethouder of gemeenteraad.

Om die reden hebben we in onze strategie deze wens vastgelegd. Want als je echt iets wilt veranderen, dan moet je daar als college van de Algemene Rekenkamer ook echt op sturen. We proberen daarbij te leren van anderen in de rekenkamergemeenschap. Internationaal, maar ook lokaal. En dit laatste is geen beleefdheid of platitude. We hebben ons hierbij soms in aanpak laten inspireren door het werk van de Rotterdamse Rekenkamer. Ik kom daar nog op terug.

Omgekeerd hoop ik dat jij, Paul, en de Rotterdamse Rekenkamer ook af en toe iets van ons opsteken of hebben kunnen opsteken. Het onderzoek van de Rotterdamse Rekenkamer stond onder jouw leiding  dicht bij de burger. Misschien is dat wel iets Rotterdams. Maar als voormalig Amsterdammer, moet ik erkennen dat Rotterdamse zaken niet mijn expertise zijn.

Wat wél mijn expertise is, is iets vertellen over de manier waarop de Algemene Rekenkamer invulling probeert te geven aan het burgerperspectief in ons onderzoek. Dat begint al met je onderwerpkeuze. In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn we wettelijk verplicht om ieder jaar onderzoek te doen naar de rechtmatigheid van uitgaven en inkomsten van de rijksoverheid. Maar ook de staat van de bedrijfsvoering. Ook al zijn we daar niet toe verplicht, we proberen jaarlijks met een aantal aanvullende onderzoeken zicht te krijgen op de vraag: krijgen burgers ook waar voor hun geld? Krijgen burgers de dienstverlening van de overheid die ze verdienen?

Ons afgelopen verantwoordingsonderzoek van 19 mei stond uiteraard in het teken van de coronacrisis en de druk die dit legt op de democratische controle en het financieel beheer, in het bijzonder bij het Ministerie van VWS. Daar de vinger op de zere plek leggen hoort, zo denken wij, ook bij een goede Rekenkamer proberen te zijn.

We lieten op Verantwoordingsdag zien dat de hersteloperatie naar aanleiding van de toeslagenaffaire nog niet goed liep. Om voldoende aandacht te hebben voor het perspectief van de ouders spraken we naast de medewerkers van de Belastingdienst ook met ouders en hun vertegenwoordigers. We concludeerden dat de ouders onvoldoende centraal staan in de hersteloperatie. Dat zie je bijvoorbeeld aan de brieven die de Belastingdienst verstuurt. Die zijn in technisch jargon geformuleerd. Maar ook dat ouders ons vertellen: ‘Ik weet niet waar ik aan toe ben, ik weet niet waar ik sta’. Ze voelen zich niet gehoord. En als je jarenlang als fraudeur bent weggezet, en de overheid concludeert dat er geen enkel bewijs is dat je dat bent, dan kan ik me goed voorstellen dat je van de Belastingdienst wilt horen: ‘U bent geen fraudeur’. Die vorm van empathische communicatie, die zien we onvoldoende.

In plaats van te vergaderen over de missie, stakeholdermanagement en teambuildingsessies vonden we dat het beter is om alle energie te richten op het oplossen van problemen voor ouders. Helaas lijkt er een halfjaar later nog niet heel veel veranderd - zie het recente rapport van de Nationale ombudsman, waar voor ons veel herkenning in zit. We kijken voor Verantwoordingsdag in mei volgend jaar opnieuw naar de hersteloperatie toeslagen. Volhouden, lange lijnen - dat is misschien ook wat een goede Rekenkamer maakt. 

Een ander voorbeeld uit Verantwoordingsdag in mei is die andere hersteloperatie voor burgers. In Groningen. Ook een bewuste keuze om de uitvoering daarvan te gaan onderzoeken. We concludeerden dat het uitbetalen van elke euro aan schadevergoeding 56 eurocent aan uitvoeringskosten vergt. Ongeveer de helft daarvan wordt uitgegeven aan schade-experts. De Staat moet die inzetten om van elke woning aan te tonen of de schade daadwerkelijk is veroorzaakt door de bevingen als gevolg van de aardgaswinning. Pas dan kunnen de herstelkosten door de Staat op de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) worden verhaald. Waar het weer voor 73% ten koste gaat van de winst die van NAM naar de Staat vloeit.

Bewoners van het aardbevingsgebied hebben de afgelopen jaren voor de oplossing van hun problemen met steeds wisselende maatregelen te maken gehad. Daardoor weten zij vaak niet goed waar ze aan toe zijn. Het herstel van vertrouwen in de overheid bij bewoners in het Groningse aardbevingsgebied lijdt hieronder. Sinds oktober 2019 is de aanpak van de aardbevingsproblematiek verdeeld over de ministers van EZK en BZK. Een van de redenen om een deel van de verantwoordelijkheden over te dragen van het Ministerie van EZK naar dat van BZK was om de bewoners meer te betrekken bij de uitvoering van beleid. Uit ons onderzoek bleek dat Groningers daar nog onvoldoende van merken.

Begin 2018 bracht de Algemene Rekenkamer een werkbezoek aan de Rekenkamer van Rotterdam om meer te weten te komen over het net verschenen rapport van de Rekenkamer Rotterdam ‘In onveilige handen’. Dit onderzoek liet zien dat de gemeente Rotterdam tekort schoot in het voldoende veiligstellen van gevoelige informatie, zoals bijzondere persoonsgegevens. Hiermee liep de gemeente reële risico’s op identiteitsfraude, fysieke onveiligheid van ambtsdragers, verstoring van de openbare orde en dienstverlening, en misbruik van publieke middelen.

Het is niet overdreven om hier te vermelden dat de ervaring van de Rotterdamse Rekenkamer ons in de onderzoekaanpak geïnspireerd heeft om een tweetal onderzoeken te starten naar cybersecurity in de praktijk en de risico’s voor burgers. Zo leerden de doorgaans keurige onderzoekers van de Algemene Rekenkamer te hacken en pentesten te doen. Voor niet-ingewijden: dat is een ongeautoriseerde penetratietest van de IT-systemen om te kijken of de cybersecurity wel op orde is.  Maar ook door fysiek binnen te treden: we betraden met behulp van misleiding niet-toegankelijke objecten en probeerden zo van binnenuit IT-systemen van waterwerken te hacken. Ik moet hier wel vermelden dat Paul Hofstra ons weliswaar aan het hacken heeft gebracht, maar dat het wel ethisch hacken was. We deden het voor de publieke zaak, niet voor bitcoins of een bankrekening in een belastingparadijs.  

Wat leverde het op? We onderzochten de cybersecurity van de waterwerken van Rijkswaterstaat en de cybersecurity van de grenscontroles op Schiphol. Bij Rijkswaterstaat keken we naar de cybersecurity van de ‘vitale waterwerken’.  U begrijpt, een vitaal waterwerk is niet het eerste het beste sluisje om de hoek. Veel geplande verbeteringen in de cybersecurity bleken inmiddels te zijn gerealiseerd. Toch lukte het bij ‘object Alfa’ tot tweemaal toe toegang te krijgen tot het object door fysiek binnen te treden. De eerste keer kregen we toegang tot de controlekamer en werden we alleen gelaten bij een open sleutelkast en niet-vergrendelde werkstations. De tweede maal slaagden we erin een tijdelijke toegangspas te bemachtigen waarmee we ons vrijelijk door de locatie konden begeven. Ook bij dit bezoek hadden we toegang tot belangrijke onderdelen van de locatie, zoals serverruimtes en opslagruimtes voor kritische onderdelen. Als tweede onderdeel van deze pentest is vanaf het object een laptop aangesloten op het netwerk. Afgezien van één medewerker was het zogenaamde Security Operations Center, SOC, hiervan uiteraard niet op de hoogte gesteld.
We hebben ons bij het aansluiten van de laptop, technisch gezien, op verschillende manieren ‘gedragen’, variërend van zeer verdekt tot vrij opvallend. Dit is het goede nieuws: in alle gevallen werden zij door het SOC gedetecteerd. Normaal gesproken zou dit alle alarmbellen binnen Rijkswaterstaat laten afgaan. Omdat één SOC-medewerker op de hoogte was, is toen contact opgenomen met de beheerders van het object en uitgelegd dat het om een test ging. Ook al zagen we veel verbeteringen, onze conclusie was dat de cybersecurity bij de vitale waterwerken nog niet waterdicht was.

Overigens “hulde” voor Rijkswaterstaat dat bereid was aan deze pentesten mee te werken door haar personeel niet in te lichten. Bij Schiphol deden we een deels vergelijkbaar onderzoek. We concludeerden dat de cybersecurity van het grenstoezicht onvoldoende was.

Behalve nu met u, hebben we deze onderzoekaanpak ook in geuren en kleuren gedeeld met buitenlandse rekenkamers. Naar ik begrijp ook tot inspiratie ende vermaack. U ziet: de Rotterdamse aanpak reikt ver.

Wat merkt de burger van deze onderzoeken? De concrete voorbeelden uit dit type onderzoek kunnen de burger bewust maken van de dreiging die uitgaat van niet adequate cybersecurity. En wanneer onze aanbevelingen worden opgevolgd en dit beter op orde raakt, zal het vertrouwen van de burger in de overheid hopelijk toenemen.

In ons onderzoek naar de basisregistraties brachten we vanuit het perspectief van de burger de problemen in kaart die zich kunnen voordoen in het stelsel van registratie van basisgegevens. Denk aan persoonsgegevens zoals adressen, inkomens en uitkeringen. We lieten zien met welke concrete problemen een burger te maken kan krijgen wanneer zich een fout voordoet in die basisregistraties. We beschreven met behulp van praktijkcasussen hoe deze fouten verstrekkende negatieve gevolgen kunnen hebben voor de burger. Een fout in de gegevens kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat iemand wordt gekort op zijn of haar toeslag, waardoor rekeningen niet kunnen worden betaald en schulden zich opstapelen. We kennen allemaal inmiddels de voorbeelden waarbij het goed mis is gegaan.

Uitgangspunt van het stelsel is dat gegevens over personen, bedrijven en gebouwen eenmalig worden ingewonnen en daarna meervoudig gebruikt kunnen worden door de overheid. Dat is de kracht van het stelsel. Maar ons onderzoek liet zien dat dat ook een kwetsbaarheid is. Eventuele fouten verspreiden zich immers naar vele andere instanties, met mogelijk ingrijpende gevolgen voor de geregistreerde.

Uit ons onderzoek bleek dat fouten in registraties lastig te corrigeren zijn. Daarom deden we in 2019 onder meer de aanbeveling om tot een centraal aanspreekpunt te komen waar burgers terecht kunnen. In de ontwerpbegroting van het Ministerie van BZK voor 2022 lezen we nu dat is afgesproken dat departementen, uitvoeringsorganisaties en medeoverheden hun verbeteracties onderling op elkaar afstemmen. We vragen ons af of dit voor verbetering gaat zorgen ten opzichte van de eerder door ons geconstateerde tekortkomingen. We deden immers de aanbeveling voor een centraal aanspreekpunt, omdat problemen eerder niet door onderlinge afstemming werden opgelost.

Binnen de rekenkamergemeenschap valt bij ‘burgerperspectief’ ook nog wel eens het woord ‘burgerparticipatie’. Moet een goede rekenkamer burgers ook bij het doen van onderzoek zelf betrekken? Want 17 miljoen burger-auditors zien natuurlijk meer dan 300 auditors van de Algemene Rekenkamer. Kan dit wel? Is het wenselijk? Internationaal wordt ook wel gesproken van ‘armchair auditors’. Zij zitten niet allemaal letterlijk in hun leunstoel. Maar soms wel.

Zo houdt de Algemene Rekenkamer sinds medio 2020 de Coronarekening bij, waarop we alle coronacrisismaatregelen van de rijksoverheid bijhouden, welk doel ze hebben en hoeveel publieke middelen ervoor besteed of begroot zijn. We zijn inmiddels aan onze vijfde editie en de teller staat, schrikt u niet, op 234 verschillende maatregelen. In totaal is hiermee 82,1 miljard euro gemoeid.

Waarom vertel ik u dit? We bieden alle data op een interactief dashboard aan waarop burgers, of het nu Kamerleden, journalisten, of andere geinteresseerde burgers, als burger-auditor of armchair auditor zelf kunnen zoeken in alle maatregelen. Waar blijft uw geld? U kunt het zelf nagaan.

Van buitenlandse rekenkamers kennen we overigens ook wel voorbeelden van burger-auditors die nagaan of bijvoorbeeld een weg wel echt aangelegd is. Want een verdergaande vorm van burgerparticipatie in rekenkamerwerk is burgerparticipatie in onderzoekteams zelfs. Onder meer de Filipijnse Rekenkamer heeft hier relatief veel ervaring mee.

Zelf hebben we hier ook mee geëxperimenteerd. In ons onderzoek naar voorinvesteringen en de medezeggenschap in het hoger onderwijs uit 2018 lieten we directbetrokkenen zelf informatie verzamelen en beoordelen om daarmee een controlerende rol te vervullen. Aanleiding voor dit onderzoek was de afschaffing van de basisbeurs voor studenten in het universitair onderwijs en het hbo en de invoering van het studievoorschot in september 2015. Deze wijziging had onder meer tot doel om, met de vrijvallende middelen, extra geld te kunnen investeren in de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.

Medezeggenschapsorganen van de instellingen kregen instemmingsrecht om te waarborgen dat studenten kunnen meebeslissen over de inzet van dit extra geld. Dit met het doel om een inhoudelijke discussie tussen bestuur en medezeggenschap te stimuleren in een vroeg stadium van de besluitvorming. Omdat studenten al vanaf 2015 geraakt werden door de afschaffing van de basisbeurs, maar de studievoorschotmiddelen pas vanaf 2018 geleidelijk vrijvielen, hadden VSNU en de Vereniging Hogescholen, op verzoek van de minister, toegezegd dat de universiteiten en hogescholen zich zouden inspannen om in de jaren tussen 2015 en 2018 als sector hoger onderwijs cumulatief € 600 miljoen te ‘voorinvesteren’ in de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs.

In dit onderzoek gingen we na in hoeverre de toezegging om vooraf te investeren is nagekomen en het instemmingsrecht heeft gewerkt. Onze conclusie was dat het niet waarschijnlijk was dat instellingen de investeringen in kwaliteitsverbetering van het onderwijs hebben gerealiseerd. Maar ook dat de medezeggenschap beter kon. Er was bij dit laatste wel vooruitgang geboekt, maar men kon niet overal daadwerkelijk in een vroeg stadium meepraten.

Het innovatieve aan dit onderzoek was de volledig participatieve opzet. Wat bewonderenswaardig leek in opzet, was in uitvoering een stuk lastiger. Zo tekenden de gecontroleerden bezwaar aan tegen deze aanpak met het argument: de slager keurt hier zijn eigen vlees. Omdat we universiteiten en hogescholen in de gelegenheid stelden kritische bevindingen te weerleggen, vonden we dat niet terecht. Het onderzoek duurde mede hierdoor ook veel langer dan voorzien. We liepen tegen problemen aan met betrekking tot onze bevoegdheden. Direct betrokken burger-onderzoekers hadden niet de bevoegdheden van Rekenkameronderzoekers. Het is de vraag of alle reuring te voorkomen was geweest, want we hadden wel ‘beet’: de beloofde voorinvesteringen waren waarschijnlijk niet allemaal gerealiseerd. Geclaimde voorinvesteringen bleken in een flink aantal gevallen ook geen voorinvesteringen te zijn.  

Het experimenteren met burgerparticipatie ging dus niet van een leien dakje. Toch was de impact van dit onderzoek groot. Onze aanbevelingen werden opgepakt. De minister sloot sectorakkoorden, waarbij kwaliteitsafspraken werden gemaakt. Ook zegde zij toe periodiek zichtbaar te maken hoe de kwaliteitsafspraken tot kwaliteitsverbetering zouden leiden. Er kwam bovendien een onafhankelijke toets voor de plannen en de verwezenlijking van de voorinvesteringen. Of we hiermee een goede Rekenkamer waren? Dat antwoord laat ik aan u.

Dus ja, beste Paul, zo proberen wij onder meer invulling te geven aan het burgerperspectief in ons onderzoek. Ik kan nog veel meer voorbeelden geven. Dat ga ik niet doen. We denken dat we met dit soort onderzoek een betere Rekenkamer kunnen worden.

Een goede Rekenkamer moet, denken wij, met enige regelmaat de vinger op de zere plek durven leggen. Ook al staat de andere kant niet altijd op de stand  ‘ontvangen’. Tegelijkertijd geloven wij niet dat een goede Rekenkamer altijd ‘snoeihard’ moet zijn. We willen liever een fair oordelende Rekenkamer zijn. Intern zeg ik dan: dat is niet hetzelfde als een ‘ver-oordelende Rekenkamer’. We willen benoemen wat fout gaat. Maar ook wat goed gaat. Of jij, Paul, dat altijd goed gedaan hebt? Waarschijnlijk niet altijd. Of dat ik of de Algemene Rekenkamer dat altijd goed gedaan heeft? Waarschijnlijk niet altijd.

We zijn ook maar mensen. Maar in jouw geval, Paul, volgens mij altijd met het Rotterdamse hart op de goede plek. Met de publieke zaak in het achterhoofd. Ik hoop dat je daaraan de komende tijd nog mooie bijdragen kunt leveren en dat onze wegen ons nog eens mogen kruisen. In Rotterdam, Den Haag, of mag ik dat zeggen, Amsterdam of Sint-Eustatius. Het ga je goed!