Tien jaar na de ontmanteling van de Nederlandse Antillen

Toespraak | 09-12-2021

De 6 (ei-)landen in het staatsbestel

Dit is congresdag 2, dus ongetwijfeld al aan de orde gekomen, maar toch nog even heel kort. Het Caribisch deel van het koninkrijk bestaat uit 6 eilanden, 3 landen en 3 openbare lichamen. Op basis van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden verhouden Nederland, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten zich tot elkaar als gelijkwaardige landen. 
Bonaire, Sint-Eustatius en Saba zijn bijzondere openbare lichamen vergelijkbaar met gemeenten, en vormen samen het Caribisch deel van het land Nederland. Als Algemene Rekenkamer van Nederland kijken we uiteraard naar de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen Nederland en de Caribische landen binnen het Koninkrijk en tussen de Nederlandse rijksoverheid en de openbare lichamen.

Bij de Algemene Rekenkamer van Nederland hebben we vanuit onze rol natuurlijk altijd aandacht voor de hiermee samenhangende geldstromen. Een paar cijfers daarover: 
Binnen de Nederlandse rijksbegroting betreft hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties. Voor 2022 is € 376,3 miljoen aan uitgaven begroot. Binnen de rijksbegroting is dit een relatief klein begrotingshoofdstuk. Maar de uitgaven aan het koninkrijk zijn vanwege de coronacrisis sinds vorig jaar sterk toegenomen. Ik kom daar later nog op terug. Binnen de rijksbegroting is er ook het BES-fonds voor een algemene en vrij besteedbare uitkering aan Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Voor 2022 is € 42,4 miljoen aan uitgaven binnen dit fonds begroot. 

Naast de algemene uitkering krijgen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba ook geld vanuit verschillende departementen met een bepaald doel, dit zijn bijzondere uitkeringen vergelijkbaar met Nederlandse gemeenten die ook specifieke uitkeringen ontvangen. Ook op deze bijzondere uitkeringen kom ik straks terug.             

Rekenkamerfunctie in het Koninkrijk der Nederlanden

Per 10 oktober 2010 zijn de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden ingrijpend gewijzigd. De vier landen van ons koninkrijk maken deel uit van het Koninkrijk der Nederlanden. 

De Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao, Nederland en Sint-Maarten functioneren binnen het Koninkrijk der Nederlanden elk voor hun land als onafhankelijk en hoogste extern controleorgaan. 
Deze vier rekenkamers vervullen een essentiële rol binnen het democratisch bestuur van hun land. Door een adequate invulling van de aan elke rekenkamer toegekende rol binnen het eigen staatsbestel zal het vertrouwen in het openbaar bestuur worden vergroot.

Als we bijvoorbeeld kijken naar het land Sint-Maarten dan zien we dat daar inderdaad een zelfstandig rekenkamerinstituut de overheidsuitgaven controleert. 
Maar als je daar de grens over gaat naar hoofdstad Marigot van het Franse deel Saint Martin dan zit daar geen zelfstandige rekenkamer. Hoewel Saint Martin in 2003 bij referendum voor zelfbestuur koos, is er in deze Franse overzeese gemeenschap, une collectivité d'outre-mer, geen geheel zelfstandig rekenkamerinstituut, het is een Chambre territoriale, verbonden aan het Franse Cour des Comptes. Dit voorbeeld laat zien dat er verschillende manieren zijn om de controletaak in te richten, het een niet per se beter dan het ander.

De drie rekenkamers van ons koninkrijk gevestigd in Willemstad, Oranjestad en Philipsburg hebben het niet makkelijk. We hebben voor en na 10-10-10 een aantal jaren samengewerkt aan versterking van deze colleges, vooral bilateraal. Maar wat zich blijft wreken is de kleinschaligheid, het zijn kleine instituten in een klein land. Er wordt hard gewerkt, maar het is niet altijd makkelijk om de vereiste expertise binnen te halen en te behouden. Ook al is het lastig deze landen met gemeenten te vergelijken en gaat de vergelijking op een aantal punten mank, ik doe desondanks toch een poging en dan ziet u ook de overeenkomsten en verschillen. 

Sinds de dualisering van 2002 hebben Nederlandse gemeenten namelijk ook een rekenkamerfunctie. Echter die doet primair doelmatigheid- en doeltreffendheidsonderzoek en niet onderzoek naar de rechtmatigheid van de uitgaven zoals de Algemene Rekenkamer in Nederland. Voor het controleren van de jaarrekening hebben Amsterdam en Den Haag nog een eigen accountant. In andere gevallen is een externe accountant aangesteld. En een aantal gemeenten werkt samen in regionale verbanden. 
Wat we zien is dat er bijna 20 jaar na de dualisering nog steeds aan verbetering gewerkt moet worden, getuige de Wet versterking decentrale rekenkamers. Een van de problemen is het schaars worden van accountants in Europees Nederland, wat u recentelijk nog in de krant kon lezen. Dan kunt u het zich voorstellen dat het voor de drie Caribische landen in ons koninkrijk ook erg moeilijk is om gekwalificeerd personeel inclusief accountants te vinden en te behouden. Laat staan voor de BES-eilanden.

En daar komen dan nog de gevolgen van de coronacrisis bovenop. De crisis raakt alle rekenkamers van het koninkrijk: in Aruba zien we dat bezuinigingen op overheidsuitgaven haar taakuitvoering bemoeilijkt. De rekenkamer van Aruba zou mee kunnen werken aan het versterken van de financiële pijler van het land Aruba, versterking van die pijler was immers een voorwaarde voor financiële steun ter bestrijding van de coronacrisis. Maar hoe doe je dat als je zelf ook nog versterkt moet worden en tegelijkertijd mee moet doen met de flinke bezuinigingen die de Arubaanse regering van haar overheidsapparaat vraagt.  
 

De BES

Voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba was het plan om deze naar het voorbeeld van Nederlandse gemeenten ook een lokale rekenkamer te geven. Aanvankelijk was het plan 1 BES-rekenkamer. Vooralsnog heeft alleen Sint-Eustatius een rekenkamer, die is opgezet vanuit de Nederlandse lokale rekenkamer van Rotterdam. Ook hier is het goed ons bewust te zijn van de schaal. Het aantal inwoners van Sint-Eustatius is vergelijkbaar met Ameland.

Onderzoek van de Algemene Rekenkamer over Koninkrijksrelaties en Caribisch Nederland

De Algemene Rekenkamer kijkt naar de zinnige, zuinige en zorgvuldige besteding van middelen door de Nederlandse rijksoverheid. Zo ook naar wat de rijksoverheid besteedt aan de Caribische landen en openbare lichamen.

Vanuit ons onderzoek van het afgelopen jaren wil ik er 2 uitlichten die een goed beeld geven van de onderlinge geldstromen en relaties:

1. In ons verantwoordingsonderzoek over het jaar 2020 hebben we onderzoek gedaan naar de leningen die Nederland heeft verstrekt aan Aruba, Curaçao en Sint-Maarten ter bestrijding van de economisch nadelige gevolgen van de coronacrisis. Op grond van het Statuut, artikel 36 onderlinge bijstand, heeft Nederland in 2020 € 621 miljoen uitgeleend. Het betreft leningen onder voorwaarden. Zo zijn er landspakketten en uitvoeringsagenda’s gemaakt die eisen stellen aan de landen om o.a. het openbaar bestuur en financieel beheer op orde te brengen. Ook in 2021 verstrekt Nederland leningen aan de landen. Dit onderzoeken we in ons lopende verantwoordingsonderzoek 2021 en publiceren we in mei 2022.
    
2. Op verzoek van de Tweede Kamer hebben we onderzoek gedaan naar de bijzondere uitkeringen die Nederland verstrekt aan Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Deze bijzondere uitkeringen zijn een belangrijke inkomstenbron voor de openbare lichamen. We concludeerden onder andere dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties er onvoldoende in slaagt om samenhang te realiseren en de beleidsvrijheid van de openbare lichamen te bevorderen door bijvoorbeeld een hogere algemene uitkering vanuit het BES-fonds te verstrekken. Een treffend voorbeeld is Saba dat 1,5 miljoen dollar als bijzondere uitkering ontving van het Ministerie van IenW voor een afvalscheidingsinstallatie. Maar het ministerie liet na om inzichtelijk te maken wat de structurele kosten waren die Saba vanuit de eigen begroting moest betalen. Die kosten liepen sinds 2014 tot 1,3 miljoen dollar per jaar op. 

Vergelijking met Nederlandse gemeenten

De BES-eilanden en de zelfstandige landen binnen het koninkrijk zijn qua inwoners te vergelijken met kleine Nederlandse gemeenten. Maar daar houdt de vergelijking al snel op. Want welke kleine gemeente in Europees Nederland beheert ook een vliegveld of een zeehaven, of zelfs beide? Welke kleine stad ziet ook toe op zijn eigen zoetwatervoorziening? Welke gemeenschap is letterlijk losgesneden van naburige gemeenten? Een paar misschien, maar de meeste niet. 

De kleinschaligheid van de eilanden in combinatie met de grote zelfstandigheid en geïsoleerde ligging zorgen voor unieke uitdagingen. 
Heeft Nederland als grote broer in dit koninkrijk voldoende oog voor deze bijzondere omstandigheden?

Verwachtingen over en weer

In de relatie tussen Nederland en de Caribische rijksdelen binnen het koninkrijk - zowel de BES-eilanden als de autonome landen - spelen zoals in elke relatie begrip voor elkaar en het stellen van realistische verwachtingen een grote rol. 

In de Haagse torens waar de ministeries zitten, is veel ambtelijke expertise in huis. Vooral over grotelandenproblemen in een middelgroot Europees land. Over problemen op de schaal van een kleine gemeente is veel minder expertise in deze torens, want de rijksoverheid heeft een schaal voor 17 miljoen mensen in plaats van die van een kleine gemeente. In Den Haag zijn er spreekwoordelijk tien ambtenaren voor elk dossier en op de eilanden liggen er eerder tien dossiers bij elke ambtenaar. Advies en beleid, uitvoering en controle zijn er daardoor minder sterk gescheiden dan idealiter zou moeten. 

Een paar losse voorbeelden die aantonen wat er speelt in de landen en op de eilanden.

Eerst een anekdote, maar wel een pijnlijke: onderzoekers van de Rekenkamer spraken onlangs met een ambtenaar van het openbaar lichaam Saba, de kleinste van de 6 Caribische eilanden. Hij vertelde over de zeer praktische problemen op het eiland rond autowrakken. Deze ambtenaar maakte beleid en zorgde vervolgens voor de juiste basis voor de regelgeving. Bewoners moesten worden gewaarschuwd dat hun achtergelaten auto weggehaald zou worden. Dat deed hij zelf, en daar hield het niet op. Bij gebrek aan adequate handhavingscapaciteit heeft deze jurist toen zelf een takelwagen geregeld en zelf autowrakken weggesleept. Dat zie ik hier in Den Haag nog niet gebeuren.

Deze aanpak levert in Nederland wel eens gefronste wenkbrauwen of verbaasde blikken op. Maar het is binnen de kleinschaligheid van een eilandgemeenschap slechts een voorbeeld van de dagelijkse – pragmatische - realiteit.

Een ander voorbeeld: op Sint-Eustatius zijn nog nooit alcoholcontroles gehouden. Er is nu wel sinds 10 juni 2020 het Besluit rijden onder invloed BES. Maar: Op Sint-Eustatius en Saba is vooralsnog geen eilandsverordening tot stand gekomen waarin een alcoholverbod in het verkeer is opgenomen.  
Bonaire heeft sinds kort wel een verbod op het gebruik van alcohol in het verkeer opgenomen in artikel 28 van de Wegenverkeersverordening Bonaire.

Een laatste voorbeeld: op Curaçao constateert de Algemene Rekenkamer dat essentiële functies niet genoeg van elkaar gescheiden zijn. Het probleem is dat er vaak niet meer overheidscapaciteit beschikbaar is om functies, taken en verantwoordelijkheden keurig van elkaar te scheiden. Het absorptievermogen van de eilanden is beperkt en de capaciteit van de overheid kan overvraagd worden. 

Feit is dat we vanuit Den Haag niet dezelfde eisen kunnen stellen aan het openbaar bestuur van het kleine Saba als aan dat van het grote Almere. En dat maatregelen op Curaçao niet zomaar werken omdat ze in Alphen ook werkten. 

Naar verbetering toe werken - hoe

Er zijn geen quick-fixes voor de problemen op de eilanden. Een verbetering van de relatie tussen Nederland en de Caribische Rijksdelen is een traject van lange adem. 
Er zijn geen echte kortetermijnoplossingen. Maar waar moeten we het dan in zoeken, hoe moeten we verder?

Suggesties: 
a. Veel betere coördinatie van het ministerie van BZK als departement dat verantwoordelijk is voor het koninkrijk, Caribisch Nederland, maar ook de expertise heeft hoe samen te werken met medeoverheden vanuit de ervaring met gemeenten. Dat andere ministeries bijzondere uitkeringen verstrekken aan openbare lichamen zonder zich te bekommeren over de financiële draagkracht van openbare lichamen en zonder dat het ministerie van BZK dat weet, is simpelweg onnodig en onwenselijk.

b. Het is een open deur, maar ik benoem het toch: houding en het onderkennen en erkennen van de eigen identiteit is belangrijk. Daartoe behoort ook de kleinschaligheid.

c. Laat meer zien wat je doet als Nederland: zet niet alleen in op verbetering van interne bedrijfsvoering van de overheid, maar maak ook het verschil in de dienstverlening voor burgers en laat dat zien.

d. We zijn nu ruim 10 jaar verder na 10-10-10, maar er is nog veel te doen: zowel voor de landen als de openbare lichamen. Maak een reële planning en prioriteer daarin omdat je echt niet alles tegelijk kunt doen.

e.  De overheidscapaciteit in de landen en openbare lichamen is beperkt. De Nederlandse rijksoverheid heeft alleen al vanuit haar schaalgrootte ook een verantwoordelijkheid om kennis en ervaring te delen. Wij proberen daar zelf ook in te verbeteren. We kijken of we meer structureel in plaats van projectgewijs  met de rekenkamers op Curaçao, Sint-Maarten en Aruba kunnen samenwerken. De contacten zijn overigens nauw en goed. We spreken elkaar regelmatig via videoverbinding. En of je nu een collega thuis in Groningen bent of in Willemstad maakt op mijn thuiswerklaptop helemaal niets uit. Zo heeft zelfs de coronacrisis nog een goede kant.

Afronding

De financieel-economische situatie van de Caribische delen van het koninkrijk was al kwetsbaar. De coronacrisis heeft deze kwetsbaarheid vergroot. Voor Caribisch Nederland geldt dat de Nederlandse rijksoverheid hier in samenwerking met de besturen van de openbare lichamen een verantwoordelijkheid in heeft. Er zijn leningen verstrekt aan de landen om het openbaar bestuur en financieel beheer op deze eilanden op orde te brengen. Daar staan dus ook voorwaarden tegenover die moeten worden nageleefd. Zoals ik heb betoogd dien je daarbij rekening te houden met de kleinschaligheid. Maar het naleven van overeengekomen voorwaarden hoort ook bij een gezonde en volwassen relatie. 

En daarbij hoort dat de Algemene Rekenkamer in Nederland controleert wat er met de inzet van publiek geld tot stand komt. 

Bon dia!