Gastcollege door collegelid Ewout Irrgang voor studenten staats- en bestuursrecht faculteit Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Amsterdam, 17 maart 2022
Mijn naam is Ewout Irrgang, ik ben collegelid van de Algemene Rekenkamer. Ik hoop jullie vanmiddag iets wijzer te kunnen maken over enkele vormen van overheidsfinanciering en hoe de Algemene Rekenkamer te werk gaat in het controleren van de uitgaven van de rijksoverheid.
Wat zijn we? De Algemene Rekenkamer doet onderzoek naar de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. Dit is in artikel 76 van de Grondwet is vastgelegd. De publieke euro – ook verbeeld in ons logo – staat centraal in ons werk.
De Algemene Rekenkamer is geen wetenschappelijk onderzoeksinstituut of een toezichthouder. Wij zijn een controleur. Wij verrichten daarvoor controles of, meer algemeen, audits. Kenmerkend daarvoor is dat wij met gedegen onderzoek oordelen geven over het rijksbeleid of inzicht daarin verschaffen.
Wij hebben, samen met de hele organisatie, de strategie voor de jaren 2021-2025 vastgelegd. Voortaan stellen we expliciet dat burgers en bedrijven voor onze onderzoeken het start- en eindpunt vormen.
Zinnig, zuinig en zorgvuldig
Wie zijn we? De Algemene Rekenkamer bestaat uit een college van 3 personen, ondersteund door een organisatie met circa 275 medewerkers, onderzoekers en stafmedewerkers.
Collegeleden worden na een sollicitatieprocedure die in de wet is vastgelegd, benoemd bij Koninklijk Besluit. Dit gebeurt op voordracht van de Tweede Kamer. De benoeming vindt, conform de wet, plaats voor het leven.
De huidige president Visser en ik zijn in het verleden onder meer lid van de Tweede Kamer geweest. Collegelid Joziasse komt uit de diplomatieke dienst.
Bij de Algemene Rekenkamer kijken we of de rijksuitgaven zinnig, zuinig en zorgvuldig worden gedaan. We rapporteren daarover aan de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Elk jaar in mei publiceren we ons verantwoordingsonderzoek waarin we een oordeel geven over het gevoerde beleid van de ministers in het afgelopen jaar. Wij onderzoeken de rechtmatigheid van de rijksoverheidsinkomsten en de -uitgaven. En we onderzoeken de effectiviteit, doelmatigheid van het beleid. Hierover schrijven wij rapporten aan het parlement.
Naast ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek verrichten we ook naar specifieke onderwerpen diepgaande doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken naar het gevoerde rijksbeleid. We doen waar nodig aanbevelingen aan de minister om het beleid te wijzigen. Betrokken ministers vragen we een reactie te geven op onze bevindingen.
We geven meerjarig aandacht aan enkele thema’s in onze onderzoeksprogramma’s. Dit jaar zijn we bijvoorbeeld gestart met het programma digitalisering bij de rijksoverheid. Tot slot verrichten we ook beschrijvende onderzoeken door onder meer inzicht te geven door overzicht. Het dashboard van onze Coronarekening is een voorbeeld van een dergelijk onderzoek. Hier kom ik later op terug.
Begrotingscyclus van het Rijk
Voordat ik inga op verschillende vormen van overheidsfinanciering, neem ik jullie eerst mee in de vier fasen van de begrotingscyclus. We zitten bij de Rekenkamer dan vooral in de laatste fase, de verantwoording. We doen dit aan de hand van een aantal relevante vragen.
Stap 1 de Begrotingsvoorbereiding
Bij de (voorbereiding van de) begroting vraagt het kabinet geld aan het parlement. Hoeveel geld is er nodig voor uitvoering van het beleid? Daarbij zijn twee vragen van belang:
Ten eerste: Wat mag het kosten volgens de beschikbare budgetten?
In het coalitieakkoord zijn hierover meerjarige afspraken vastgelegd. Die afspraken zijn vertaald in rijksbrede kaders en jaarlijkse begrotingsplafonds. Deze plafonds moeten vaak ook weer in deelplafonds tot en met individuele begrotingsartikelen worden uitgewerkt. Dit is, zoals u merkt, een top down budgettair proces.
Ten tweede: Wat kost het werkelijk?
Hierover is kennis van de vakdepartementen en uitvoeringsorganisaties van belang.
Dit is een bottom up proces van ramingen waarbij in kaart wordt gebracht hoeveel geld er nodig is voor beleidsplannen met behulp van p x q-berekeningen, projectramingen et cetera.
Waarom is dit relevant voor ons?
Als het antwoord op vraag 1 en 2 uit elkaar gaan lopen, komt dienstverlening in de knel (te weinig geld) of er is een risico op ondoelmatige besteding (te veel geld). In de publieke discussies over het huidige regeerakkoord hebben verschillende deskundigen gewaarschuwd voor verspilling van publieke middelen door grote uitgaven over lange perioden en gebrekkige uitwerking van de plannen, waardoor je niet goed kunt controleren of de plannen tot voldoende resultaat leiden.
Ik haal EWmagazine (Elsevier) aan van 2 december 2021:
‘Fondsen zijn een beproefde methode om beleid te laten doordenderen en kosten vooruit te schuiven. Prognoses zijn vaak papieren realiteit. Van optimisme ligt niemand wakker. Uit onderzoek door de Algemene Rekenkamer blijkt dat ministeries rommelen met de ramingen. Uitgaven in het begrotingsjaar worden stipt geverifieerd. Maar rooskleurige voorspellingen voor de komende jaren, daar kraait geen haan naar […].’
‘Fondsen kunnen doelmatig zijn, bijvoorbeeld om te voorkomen dat de ene minister van Defensie voor een habbekrats pantservoertuigen verkoopt, die zijn opvolger weer nieuw en peperduur moet aanschaffen. Maar fondsen zijn ook riskant wegens bureaucratisch optimisme, tunnelvisie, gebrekkig parlementair toezicht en verzwegen tegenvallers.’
Budgetrecht parlement
Stap twee in het begrotingsproces: autorisatie. Nadat het kabinet plannen heeft gemaakt, moet het parlement die goedkeuren.
Dit is een fundamentele pijler van onze democratie: no taxation without representation!
Het parlement moet de begrotingen van de minister goedkeuren. Dan pas mag publiek geld worden uitgegeven. Dit heet het budgetrecht van het parlement.
Soms wijkt het kabinet hiervan af. In bijzondere omstandigheden kan dat toegestaan zijn, maar zeker niet zomaar. In ons Verantwoordingsonderzoek over 2020 kwamen we dit vaak tegen. Een voorbeeld: de Catshuisregeling uit december van dat jaar. Dit was een besluit van het kabinet om ouders die gedupeerd waren in de toeslagenaffaire snel te helpen met een compensatieregeling van 30.000 euro. We constateerden in ons verantwoordingsonderzoek vorig jaar dat de snelle introductie van de compensatieregeling heeft geleid tot een onrechtmatige verplichting. Die was onrechtmatig, omdat het parlement door de manier waarop de toezegging werd aangekondigd voor een voldongen feit werd gesteld. De regeling werd bekend gemaakt voordat de Kamer toestemming kon geven. Zij kon daardoor feitelijk niet meer terug.
Stap 3 is de uitvoering van beleid
Er kan worden uitgegeven! Of dit volgens de regels gebeurt, hangt af van het financieel beheer van ministeries en uitvoeringsorganisaties:
- Gaat het inkopen van spullen, het inhuren van mensen en het uitdelen van subsidies volgens de regels die daarvoor gelden, en wordt er netjes geadministreerd? Is de ICT op orde?
De Rekenkamer deelt in het verantwoordingsonderzoek onvolkomenheden uit als er iets mis is met dit soort bedrijfsvoeringsaspecten.
Financieel beheer bij VWS
Voorbeeld: vorig jaar tijdens de hoogtijdagen van de coronacrisis hebben wij de minister van VWS op de vingers getikt wegens overtreding van de financiële regels bij de aankoop van testmateriaal en beschermingsmiddelen. We constateerden dat het bewijs ontbrak of ingekochte beademingsapparatuur aan zorginstellingen was geleverd. Ook was de Kamer vaak alleen achteraf geïnformeerd.
Minstens zo belangrijk aan de uitvoering van beleid is de vraag: helpt het ook? Werkt het beleid zoals bedoeld?
- Houden ministeries de informatie bij om antwoord op deze vraag te kunnen geven en sturen ze tijdig bij als iets niet blijkt te werken? Wordt er niet te makkelijk succes gerapporteerd omdat dit goed uitkomt?
Wat gebeurt er met die informatie? Hier is cultuur van belang:
- Komt slecht nieuws op tijd naar boven en krijgt dit de aandacht die het nodig heeft. Wordt er bijgestuurd als het moet?
Achteraf wordt er verantwoording afgelegd. Prof. Mark Bovens noemde dit ooit ‘de levertraan van de democratie’. Deze olie afkomstig van vette vissen werd vroeger aan kinderen gegeven, omdat het goed zou zijn voor de groei. Je kunt je voorstellen dat het niet lekker was. Zo ook met verantwoording. Iedereen weet dat het goed is, maar niemand is er ooit enthousiast over. De soms matige populariteit van Verantwoordingsdag op de 3e woensdag van mei onder politici en de pers illustreert dit.
Voor de vraag of het beleid effectief is en de belastingbetaler waar voor zijn geld heeft gekregen (de doeltreffendheid), moeten we vaak meer jaren bezien. Vaststellen of het doel is gehaald, is soms al best moeilijk, maar hiermee zijn we er nog niet. Is dit gebeurd dankzij of ondanks het beleid van de minister? Had er met minder geld meer bereikt kunnen worden? Dit zijn vragen die wij in onze onderzoeken stellen.
Maatregelen in coronacrisis
Laten we stilstaan bij overheidsfinanciering in zeer bijzondere tijden: de coronacrisismaatregelen. In de afgelopen twee jaar gaf de Nederlandse overheid een kleine 100 miljard euro uit om de virusuitbraak tegen te gaan en de economische gevolgen van de coronacrisis in te dammen. In 2020 werd hiervoor 29 miljard euro uitgegeven. De crisis zette zowel de informatievoorziening aan de Kamer als het beheer van de rijksfinanciën enorm onder druk. Dat we te maken hadden met een pandemie was uitzonderlijk. Desondanks mag de democratische controle op de omvangrijke stroom aan extra uitgaven niet ontbreken.
In mei van dit jaar publiceren we onze oordelen over de Rijksrekening 2021, dus daar kan ik nog niet veel over zeggen. Wel over de uitkomsten van ons verantwoordingsonderzoek over 2020. Toen brachten we onder meer de coronacrisisuitgaven in kaart en constateerden we ernstige tekortkomingen in het financieel beheer.
Vooral bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport schoot het financieel beheer ernstig tekort. Zo erg dat we daartegen bezwaar hebben moeten maken. Een andere uitzonderlijke uitkomst was de overschrijding van de tolerantiegrens in de rechtmatigheid van uitgaven en verplichtingen. Deze mogen maximaal 1% fouten en onzekerheden bevatten. Sinds de kredietcrisis van 2008 was overschrijding van die norm niet meer voorgekomen.
In 2020 was van de uitgaven de rechtmatigheid van 4,3 miljard euro niet vast te stellen. Van de verplichtingen was 9,1 miljard euro onzeker. Dit zijn dus behoorlijke bedragen.
Ook constateerden we dat het parlement niet vooraf of zelfs gelijktijdig met de invoering van veel coronamaatregelen werd geïnformeerd. Om de pandemie te bestrijden moesten ministers snel handelen, maar ze hebben bij het nemen van maatregelen diverse keren de Eerste en Tweede Kamer voor een voldongen feit gesteld. Hiermee kwam het budgetrecht van het parlement, de hoeksteen van de democratie, in het geding.
Overzicht via Coronarekening
Naast ons verantwoordingsonderzoek hebben we in het kader van de coronacrisis een aantal onderzoeken gedaan naar de verschillende aspecten van de bestrijding van de crisis.
Een van onze coronacrisispublicaties was een monitor, de Coronarekening. Met behulp van dit interactieve dashboard brachten we alle maatregelen van de rijksoverheid in kaart. Via de site Coronarekening kun je informatie vinden over specifieke maatregelen en de bijbehorende begrotingshoofdstukken. De zevende editie van het dashboard wordt uitgerekend vandaag gepubliceerd. Deze grafiek komt uit de vorige editie. Zoals jullie kunnen zien staat de NOW (Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid) op nummer 1 van de begrote uitgaven. De totale uitgaven voor de verschillende NOW-tranches voor de periode 2020-2022 komen uit op 26,8 miljard euro. In het eerste jaar werd 13 miljard euro uitgegeven aan de NOW-regeling.
We hebben in enkele maanden na de introductie van de NOW-regeling in maart 2020 onderzoek gedaan naar het beleid dat misbruik en oneigenlijk gebruik van deze regeling moet tegengaan.
De NOW-regeling, die een tegemoetkoming in de loonkosten biedt aan werkgevers die meer dan 20% omzetverlies lijden door de coronacrisis, werd in zeer bijzondere omstandigheden gestart. Er moest snel worden uitgekeerd en controles vonden vooral achteraf plaats. Hier zagen wij een groot risico voor aanvragers die mogelijk in grote financiële problemen zouden komen als achteraf bleek dat ze geen recht hadden op de tegemoetkoming. Een vergelijkbare situatie had zich eerder voorgedaan bij de kinderopvangtoeslag.
We hebben in ons onderzoeksrapport aandacht gevraagd voor het risico van werken met voorschotten en het proces van invordering. Wat we zagen was dat een grote meerderheid van de aanvragers, zo’n 83.000 werkgevers, een tegemoetkoming vroeg van 20.000 euro (het laagste bedrag wat je kon aanvragen). Al was dit een beperkt deel van de uitgaven, we vonden het belangrijk dat ook op deze aanvragen tijdig controles werden gedaan om ondernemers niet onnodig in de problemen te brengen.
Publiek geld in revolverende fondsen
Laten we nu overgaan op een hele andere vorm van overheidsfinanciering en hoe wij daarbij te werk gaan.
Als wij namelijk zien dat de overheid afwijkt van haar meer traditionele instrumentarium, dan trekt dat onze aandacht. Zo ging het met de zogenaamde revolverende fondsen. Een revolverend fonds is een andere vorm van overheidsoptreden dan we gewend zijn. Niet sturen met de wet, stimuleren met een subsidie, of het beïnvloeden van gedrag met bijvoorbeeld een voorlichtingscampagne, maar investeren.
Dat riep bij ons een aantal vragen op: Worden de publieke doelen niet uit het oog verloren? Wordt de volksvertegenwoordiging tijdig en volledig geïnformeerd in het kader van het budgetrecht? Houdt de overheid daadwerkelijk goed zicht op de besteding van publiek geld? Met name dat laatste, zien wij bij Rekenkamer als onze core business.
In ons Verantwoordingsonderzoek over 2016 keken wij voor het eerst naar revolverende fondsen. Het betrof 3 fondsen van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Dit vormde de aanleiding voor een breder inventariserend onderzoek naar revolverende fondsen op rijksniveau. We publiceerden daarover in 2019.
Met ons onderzoek hebben we een poging gedaan om in kaart te brengen welke fondsen er op rijksniveau waren, wat de financiële omvang ervan was, welke doelstelling ze hadden, en hoe de verantwoording was geregeld. En ik kan jullie alvast vertellen, dat was echt een heel stuk ingewikkelder dan we van tevoren hadden gedacht. Oorspronkelijk hadden wij bij het onderzoek ook naar de doelmatigheid en effectiviteit van de fondsen willen kijken. Dat hebben we bewaard voor later. In het derde kwartaal van dit lopende jaar brengen we ons vervolgonderzoek uit naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van revolverende fondsen van het Rijk. Dan doen we op basis van bestaande evaluaties, maar we doen ook zelf onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het Nationaal Warmtefonds, dat gericht is op energiebesparende maatregelen aan huizen. De vraag die we beantwoorden is of het geld in deze fondsen efficiënter kan worden ingezet.
Laat ik jullie meenemen langs een aantal punten uit ons onderzoek uit 2019.
Steeds meer van deze fondsen
De eerste belangrijke constatering uit ons rapport is dat er de laatste jaren op het niveau van de rijksoverheid een grote toename is geweest in het aantal revolverende fondsen. Daarmee is er ook sprake van een toename in het financiële belang dat met deze fondsen gemoeid is.
Links op de slide zie je dat we in de periode van 2008 tot 2018 van zo’n 9 naar rond de 30 fondsen zijn gegaan. De totale toegezegde omvang van middelen vanuit de rijksoverheid aan deze fondsen bedroeg eind 2017 – de uiterste peildatum van ons onderzoek – 3,6 miljard euro.
We weten dat dit bedrag sindsdien nog verder is toegenomen. In 2019 is bijvoorbeeld ook het fonds Invest-NL opgericht met 1,7 miljard euro vanuit het Rijk aan investeringskapitaal. Dat kan nog worden opgeteld bij wat wij hier in kaart hebben gebracht. En let op: vervolgens doet ook het huidige regeerakkoord hier nog een flinke schep bij.
De tweede constatering die wij in 2019 deden, is dat er een hele grote diversiteit aan fondsen bestaat. Wij hebben dit voor het parlement in kaart gebracht.
Op de slide zie je een infographic uit ons rapport. Het gaat om indeling van de fondsen langs een aantal variabelen: bijvoorbeeld of de fondsen binnen of buiten de overheid waren vormgeven; of het ‘openeindefondsen’ waren of dat er een bepaalde looptijd was afgesproken; of het fonds wel of niet volledig moest revolveren enzovoorts. De opbrengst is een kleurrijk beeld. Het werd duidelijk dat er een grote variëteit is aan fondsen en dat hét revolverend fonds niet bestaat.
Zoeken naar informatie
Een derde belangrijk punt dat opviel bij ons onderzoek was dat het ons erg lastig bleek, ondanks onze verregaande onderzoeksbevoegdheden, om informatie te verzamelen bij de ministeries over hun fondsen. Dat was niet omdat de ministeries niet wilden meewerken met ons onderzoek. Integendeel, maar omdat in sommige gevallen de informatie simpelweg niet voorhanden was.
Dat vonden we opmerkelijk, want het leek ons om redelijk voor de hand liggende dingen te gaan. Wij wilden bijvoorbeeld weten wat de beoogde levensduur van de fondsen zijn, we wilden weten wat voor financiële doelen er waren opgesteld, en we wilden bijvoorbeeld weten of en wanneer het de bedoeling was dat er ook geld vanuit de fondsen weer terug zou vloeien naar de rijksoverheid, en daarmee naar de belastingbetaler.
Toch kregen we maar moeilijk antwoord op onze vragen. In belangrijke mate bleek dat ook te komen omdat er van tevoren, bij de oprichting van de fondsen niet goed over deze dingen was nagedacht. In veel gevallen waren er voor best wel essentiële zaken geen doelstellingen opgesteld. Bijvoorbeeld over de beoogde looptijd van een fonds of het beoogde financiële resultaat van het fonds na een aantal jaar investeren – laat staan over de samenhang daartussen.
Omdat de doelstellingen ontbraken, hield men er ook geen informatie over bij, of moest deze soms van erg ver komen. Dit komt natuurlijk ook de evalueerbaarheid en het lerend vermogen van de organisatie achter een fonds niet ten goede.
Lerend vermogen
Inzicht in de voortgang van een fonds kan heel belangrijk zijn. Bijvoorbeeld als na een paar jaar te zien is dat de mate van revolveren - dus het financieel rendement - hoger is dan het gestelde doel. Dan zou overwogen kunnen worden om de voorwaarden voor investeringen te versoepelen. Bij veel fondsen kan dat wenselijk zijn, omdat vastgelegd is dat ze aanvullend aan de private investeringsmarkt moeten werken, of omdat er überhaupt geen sprake is van een winstoogmerk.
Een voorbeeld uit ons onderzoek van een fonds waarbij er wel duidelijke financiële doelstellingen waren en de mate van revolveren vervolgens ook goed werd bijgehouden, was het fonds MASSIF. Dit is een fonds van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, dat als doel heeft financiële diensten te bieden aan mkb-bedrijven en micro-ondernemers in lageinkomenslanden.
Dit fonds heeft als doelstelling om ‘quitte te spelen’, maar uiteindelijk werd duidelijk dat na een aantal jaar het totaal van de bezittingen van het fonds 144% van de oorspronkelijke inleg waard was. In dit geval maakt het hebben van het inzicht een eventuele bijstelling mogelijk en kun je dus spreken van lerend vermogen.
Over het ontbreken van informatie bij fondsen, met name over de looptijd wil ik iets meer vertellen.
Op de slide een plaatje uit ons onderzoeksrapport. Hier hebben we de looptijd van 24 fondsen in kaart gebracht. Ieder blokje is een fonds, rechts staat de legenda.
Een aantal punten zijn hierbij relevant. Het startjaar was in veel gevallen nog goed te achterhalen. Iets anders is de uiterste datum tot waarop er investeringen uit het fonds kunnen plaatsvinden, deze wordt gemarkeerd door het einde van de blauwe balkjes. Tot slot is er vervolgens nog een uiterste datum waarop de betalingen en terugbetalingen aan het fonds kunnen plaatsvinden. Dit is het uiterste van de stippellijn.
Zoals je kunt zien, hebben we moeten constateren dat deze informatie voor een aantal fondsen (linksonder in de figuur) niet zo duidelijk was te achterhalen. In veel gevallen was er niet bepaald wanneer een fonds ten einde moest komen, of wanneer de laatste euro moest worden terugbetaald aan het fonds. In die gevallen ontbrak er vaak ook een duidelijke exit-strategie. Het was in veel gevallen niet goed duidelijk, of, hoe en wanneer de middelen nog terug konden komen bij het Rijk, en daarmee de belastingbetaler.
Lopend onderzoek naar EU-subsidies
Het lijkt me goed om te eindigen met onze verwachte publicaties in dit jaar. We doen natuurlijk nog veel meer onderzoek, maar deze lijst is het meest relevant voor jullie.
Omdat jullie in het bijzonder ook de EU-subsidies in jullie cursus behandelen, kan ik wat meer vertellen over de opzet van dit onderzoek. Nederlandse bedrijven, overheden en instellingen ontvangen subsidies vanuit de EU voor bijvoorbeeld werkgelegenheidsprojecten, innovatie en onderzoek bij bedrijven en kennisinstellingen, grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden en projecten gericht op veiligheid en migratie. Nederland kreeg van 2014 tot 2020 ongeveer € 7,3 miljard EU-subsidies. Vaak blijft onduidelijk of deze subsidies iets hebben bijgedragen. In hoeverre maken deze subsidies daadwerkelijk een verschil? Zouden de projecten ook zonder EU-subsidies gerealiseerd zijn? En zouden de projecten dan net zo succesvol zijn geweest?
Wij doen onderzoek naar de projecten die met het subsidiegeld uit ‘Brussel’ worden uitgevoerd en hoe deze projecten bijdragen aan de beoogde doelen. En dan zijn we met name geïnteresseerd in de toegevoegde waarde van de in Nederland verstrekte EU-subsidies. We betrekken daarin specifiek de ervaringen van de subsidieontvangers. Houd onze website www.rekenkamer.nl in de gaten voor als je meer wil weten.