KNW-congres

Toespraak | 24-11-2023

Het is heel bijzonder om nader kennis te maken met u en met het Koninklijk Nederlands Waternetwerk. U vraagt zich misschien af wat de Algemene Rekenkamer - de externe controleur van het Rijk die beoordeelt of de circa €400 miljard aan rijksgelden goed zijn besteed – op uw congres komt doen. Laat ik u gerust stellen: vandaag wil ik het met u hebben over droge voeten, niet alleen tot 2050, maar ook erna. 
Mag ik u eens vragen: kent u mensen in uw familie of vriendenkring die ooit 1944, 1953, of die recent te maken hebben gehad met overlast van water, misschien zelfs van een overstroming? Bijvoorbeeld als gevolg van rivieren die het regenwater niet meer voldoende kunnen afvoeren, dijken waar het water net overheen slaat, of misschien wel in de bebouwde omgeving waar de straten blank komen te staan. 
Ik zie toch behoorlijk wat handen die omhoog gaan. Misschien deelnemers uit Limburg die terugdenken aan juli 2021 of uit het rivierengebied, daar kwam in 1995 het water over de kade. En vier maanden geleden stonden in Zwolle en omstreken de straten blank. Zelf ben ik een Zeeuw, dus “het water” heeft in mijn familie ook een stevige rol gehad. Wateroverlast kent vele oorzaken en is er in vele gedaantes. 

Als Algemene Rekenkamer hebben wij de praktijk onderzocht van het meerlaagse waterveiligheidsbeleid van de minister. In gewone mensentaal: droge voeten houden niet alleen door middel van dijken en rivierverruiming, maar ook – mocht er toch een overstroming zijn – door het beperken van gevolgen van overstroming. Denk aan aanpassingen achter de dijk, bijvoorbeeld waterberging, of crisismanagement, bijvoorbeeld een evacuatie. 
In dit geval gaat het om beleid dat al sinds 2009 is ingezet, ook naar aanleiding van de EU-richtlijn overstromingsrisico van 2009. Ook recent, in zijn brief ‘Water en bodem sturend’ herhaalt de  minister dit beleid. De minister is binnen het kabinet coördinerend minister en heeft bepaald dat er bij dijkversterkingsprojecten ook gevolgbeperkende maatregelen moeten worden meegenomen. 
De relevantie en de urgentie van waterveiligheid is alleen maar toegenomen. IPCC, KNMI… vele experts verwachten dat extreem weer zich vaker zal voordoen. Reden te meer voor de Algemene Rekenkamer om de praktijk te onderzoeken. Dit is het beleid van de minister, met instemming van het parlement. En wat is de praktijk? Wat zien we?

We hebben 40% van alle dijkversterkingsprojecten in Nederland bekeken op gevolgbeperkende maatregelen. Is er over nagedacht, maar vooral hebben afwegingen zich vertaald naar acties? We hebben in ons onderzoek de aanvliegroute van Infrastructuur en Waterstaat gevolgd. Dijken en waterkeringen aanleggen en versterken, preventie dus, is belangrijk én – met nadruk op het woord ‘en’ – gevolgbeperking als er toch overstromingsproblemen zijn.
Het is geen kwestie van “of” of “en”. Preventie of gevolgbeperking. Preventie is zeer belangrijk, maar het is denkbaar dat er af en toe toch overstromingen zijn. De kering in New Orleans had een storm van de zwaarte van Katrina moeten kunnen weerstaan, maar door een ingenieursfout was de kracht van water niet geheel te voorspellen. Zowel de EU-richtlijn als het beleid in Nederland gaat over én preventie én het beperken van gevolgen.

De versterking van dijken en primaire waterkeringen in het huidige tijdsgewricht is een operatie van ongekende grootte en met inzet van de laatste technische inzichten en kennis. Misschien wel de grootste sinds de Deltawerken. De meest recente inschatting is dat 2000 kilometer moet worden versterkt en dat de kosten stijgen naar € 24 miljard. Preventie in de beste zin van het woord.

Wat blijkt? Crisismaatregelen en gevolgbeperking komen slecht van de grond. In slechts 5% van de onderzochte projecten werden maatregelen achter de dijk getroffen. Het ging dan bijvoorbeeld om het aanleggen van een (nood)overloopgebied of het aanleggen van een binnendijk.

• Crisisbeheersing in het geval er zich toch een overstroming wordt voordoet, wordt te weinig met de veiligheidsregio ingericht. Denk hierbij aan het zeker stellen van evacuatieroutes, opvangplekken, toegang tot en het operationeel houden van ziekenhuizen, noodpakket, noodvoorzieningen voor elektriciteit. We zien in ons onderzoek dat crisismanagement al snel afvalt in de besluitvorming.
• Ook zien we dat gevolgbeperkende maatregelen in de ruimtelijke ordening vaak afvallen. Denk hierbij aan overloopgebieden, watergeulen die water afleiden van bevolkingscentra, terpenbouw, voorkomen van bouw in kwetsbare gebieden, andere manieren van bouwen, vitale infrastructuur op veilige locaties.

Met andere woorden, die brede blik waar de minister over spreekt, heeft slechts in 5% van de onderzochte projecten geleid tot maatregelen achter de dijk.

Dit is wat wij in de praktijk hebben gezien. En dat valt tegen. Mooie plannen maar de uitrol stokt. Hoe kan dat toch?
In de loop van de tijd is men de richtlijn en het beleid steeds meer gaan interpreteren als: “het is of preventie of gevolgbeperking”, in plaats van “en/of”. Aan gevolgbeperking werden vervolgens allerlei voorwaarden gesteld. Echter, het doel is anders. Bij preventie wordt voorkomen dat er geen water over de dijk komt. Iedereen kan op zijn droge sokken in huis blijven lopen. Maar in het geval er wel water over de dijk komt, dan is het zaak daar goed mee om te gaan: extra waterberging of wateroverloop, huizen hoger bouwen. Dus laarzen aantrekken. 
Wat ons ook opviel: er zijn veel stakeholders en overheden betrokken,  en dat maakt het er niet makkelijker op. Gemeenten hebben hun bestemmingsplannen vastgesteld. Afstemmen met de veiligheidsregio om bijvoorbeeld een evacuatieroute hoger te leggen, is ook weer een extra stap. Burgers en bedrijven hebben voorkeur voor bepaalde locaties en vinden overloopgebieden wel okay, zolang die maar niet over hun land lopen. Bewoners blijken er ook dubbel in te staan: geef ons maar dijken, dat is veilig, maar niet al te hoog, want dan missen we het uitzicht. 
Niet alleen lokaal met autonome decentrale overheden, als waterschappen, provincies en gemeenten en burgers en bedrijven, maar ook op rijksniveau is waterveiligheid een complexe materie. Het kabinet heeft de coördinerende rol bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat gelegd, maar Ruimtelijke Ordening ligt bij de minister voor VRO. Veiligheidsregio’s vallen onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en Veiligheid. 
In de praktijk is het uitrollen van maatregelen achter de dijk dus meer dan lastig.

De Algemene Rekenkamer onderzoekt de uitvoering van rijksbeleid, de praktijk. 
Gezien de klimatologische context, neemt de kans op extremer weer toe. We beseffen dus de groeiende urgentie van het belang om meerlaagsveiligheid te belijden en ten uitvoering te brengen. 
We stellen vast dat er al sinds 2009 een richtlijn is van de EU en vastgesteld Nederlands beleid. Dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat coördinerend minister is en dat daarbij hoort het monitoren van resultaat van beleid en het desnoods bijsturen. Wij zien dat gevolgbeperking onvoldoende van de grond komt.
Nederland is goed in dijken bouwen, maar het buitenland is soms (noodgedwongen) verder met schadebeperking, daar kun je van leren:

• In Engeland kiest men voor normen op het gebied achter de dijk, met een looptijd tot 2100; 
• De Vlaamse overheid heeft signaalgebieden aangewezen in kwetsbare gebieden, waar niet of alleen onder strenge voorwaarden gebouwd mag worden. En kiest ook voor de lange termijn;
• De Verenigde Staten heeft al in de jaren ‘60 gekozen voor een nationaal verzekeringsprogramma. De premies zijn onder andere afhankelijk van de kwetsbaarheid van het gebied en de maatregelen die een huiseigenaar zelf heeft genomen om haar huis te beschermen tegen overstromingsschade

Ook in Nederland zelf zien we kansen:

• In gebiedsgerichte programma’s van het Deltaprogramma, zoals het Deltaprogramma Maas en het Deltaprogramma Rijnmond-Drechtsteden, ontstaan eerste ideeën voor meerlaagse oplossingen omdat met verschillende overheden samen wordt gekeken naar wateropgaven in een gebied; 
• Partijen willen er ook mee aan de slag: dijkversterkingsprojecten beginnen met een brede verkenning van maatregelen en decentrale overheden denken actief mee. 

Maar initiatieven stranden door de blik op de korte termijn (2050) en een afgekeurde dijk in het beleid van Infrastructuur en Waterstaat, en door onduidelijke verantwoordelijkheden, financiering en gebrek aan draagvlak onder bewoners voor meerlaagse oplossingen. Wij doen een oproep aan IenW om de belemmeringen weg te nemen, en kansen te benutten.
Onze oproep is dus: Kijk verder dan 2050, Kijk verder dan de dijk!

Ga naar het onderzoeksrapport Voorbij de dijk - Keuzes in het waterveiligheidsbeleid