Congres Inter Expo Caribbean

Toespraak | 07-12-2023

Goede morgen, bon dia,

In februari was ik te gast bij de Algemene Rekenkamer en ik was merkwaardigerwijs ook onderweg naar de Algemene Rekenkamer. Ik was te gast geweest bij de Algemene Rekenkamer op Curaçao en onderweg naar de Algemene Rekenkamer op Aruba. U zult deze vlucht misschien ook wel eens genomen hebben: het is niet een hele grote Boeing waarmee je dan vliegt. Op het vliegveld van Willemstad viel mijn collega’s en ik op dat de jongeman die onze bagage had ingecheckt in de volgende ruimte ook aan de gate stond. Dat zul je op Schiphol niet snel meemaken. Mijn collega grapte:  ‘Ik denk dat hij zo ook onze piloot is’. Niet veel later zaten we in het kleine tweemotorige vliegtuigje. En wie was onze copiloot? Juist, dezelfde jongeman. 

Ik vertel dit verhaal graag omdat wij ons Koninkrijk zo hebben ingericht alsof de andere landen in het Koninkrijk een institutionele kopie zijn van het land Nederland. Met een Raad van State, een Rekenkamer, een Ombudsman et cetera. Terwijl de schaal compleet anders is. Dat is in de Caribische landen van het Koninkrijk al zo maar in Caribisch Nederland nog veel meer. In 2021 sprak ik hier op dit congres over kleinschaligheid en de manier waarop Europees Nederland, Caribisch Nederland en de 3 landen binnen het koninkrijk daarmee om proberen te gaan.

De Algemene Rekenkamer in Den Haag: Wat is haar rol binnen het Koninkrijk? Kort gezegd willen wij graag weten wat de inwoners van het Koninkrijk nu precies terugkrijgen voor die pak hem beet 400 miljard aan publieke uitgaven. Daarmee willen we bijdragen aan het verbeteren van het presteren en functioneren van de overheid. Daartoe onderzoeken of de rijksoverheid haar geld zinnig, zuinig en zorgvuldig besteedt. 

We zijn een Hoog College van Staat. Bijzonder aan onze positie is onze onafhankelijkheid die grondwettelijk verankerd is en nader uitgewerkt in de Comptabiliteitswet. Wij zijn wettelijk belast met de controle op de uitgaven en ontvangsten van het Rijk. We rapporteren direct aan het Nederlandse parlement. Wat we onderzoeken en wat onze conclusies zijn, bepalen we zelf. Met enige regelmaat doen we wel een onderzoek op verzoek. Meestal is dat op verzoek van de Tweede Kamer, een enkele keer ook op verzoek van het kabinet. Maar of we dat doen, bepalen we altijd zelf. En dus zeggen we ook wel eens nee.
 
Tot de rijksuitgaven behoren ook de uitgaven aan Caribisch Nederland. Hoe hoog zijn die eigenlijk? Welk eiland krijgt wat? En voert het kabinet daarmee een samenhangend beleid zodat publiek geld ook in Caribisch Nederland zinnig, zuinig en zorgvuldig wordt besteed? 

Daar wil ik graag wat meer over vertellen. Wij hebben de afgelopen jaren namelijk een aantal onderzoeken gedaan naar het financieel beleid op Caribisch Nederland en we doen op dit moment ook opnieuw onderzoek. 

Laten we beginnen met wat ik altijd de meest Nederlandse vraag noem:  wat kost dat? 

Een variant van die vraag hoor je hier in Nederland ook nogal eens: wat kosten die eilanden ons wel niet?

Ogenschijnlijk een simpele vraag. Maar wie daar een even simpel en volledig antwoord op wil hebben, zal snel gedesillusioneerd raken. We weten bijvoorbeeld niet precies hoeveel geld er exact naar elk eiland gaat en hoe die bedragen precies besteed worden. 

Een logisch startpunt voor de zoektocht is de begroting voor Koninkrijksrelaties die de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opstelt. Immers, de minister van BZK is volgens art 211, lid 1 van de WolBES, waarin de bestuurlijke verhoudingen met Caribisch Nederland staan en ik citeer: ‘belast met de coördinatie van het rijksbeleid dat de openbare lichamen raakt’ . In een interessante aanvulling op deze bepaling staat en ik citeer opnieuw: ‘hij bevordert voorts de beleidsvrijheid van het eilandbestuur’. 

We zien in de praktijk dat deze bepaling spanning oplevert voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen rijksoverheid en de bijzondere openbare lichamen. Ik kom hier later nog op terug.

De minister van BZK heeft dus een coördinerende verantwoordelijkheid voor het rijksbeleid ten aanzien van Caribisch Nederland. Betekent dit dat de minister van BZK of staatssecretaris van KR aan te spreken is op het beleid op Caribisch Nederland? Nee, er is niet één aanspreekpunt. Want in Nederland zijn ministers als eerste verantwoordelijk voor hun eigen beleid. Dat maakt het voor de minister van BZK niet makkelijk als andere ministers bepaalde keuzes maken.

Toch is het de minister van BZK die ervoor dient te zorgen dat het rijksbeleid een samenhangend geheel is voor de openbare lichamen. De coördinerende taak van de minister van BZK is gericht op de bevordering van eenheid en samenhang in het beleid van de rijksoverheid. Maar hoe vult de minister dit concreet in?

Het antwoord op die vraag is te vinden in de begroting Koninksrijksrelaties. Op grond van een Kamermotie maakt BZK sinds 2014 jaarlijks een overzicht van alle rijksuitgaven aan Caribisch Nederland. Daaruit blijkt dat er zowel voor 2023 als 2024 €530 miljoen aan uitgaven zijn begroot voor de 3 eilanden. Zetten we alle totaaloverzichten van rijksuitgaven aan de BES-eilanden onder elkaar, dan blijkt dat sinds 2014 de totale uitgaven meer dan verdubbeld zijn. 

Wat onder andere opvalt: er staat nergens verduidelijkt hoeveel geld er nou naar welk eiland gaat. Het is niet te achterhalen welk deel van de €530 miljoen ten gunste komt van de inwoners van Bonaire, Statia of Saba. 

Dit overzicht bestaat domweg niet. Elke minister die beleid voert op een of meer van de BES-eilanden, begroot zijn uitgaven op eigen begrotingsartikelen en daarbinnen afzonderlijke projecten. Zelfs binnen departementen is het een hele tour om inzichtelijk te krijgen hoeveel geld er naar de BES-eilanden gaat. Dat komt doordat de departementen geen specifieke afdelingen hebben voor zaken die betrekking hebben op Caribisch Nederland. Bij het ministerie van IenW bijvoorbeeld wordt subsidie voor drinkwateraansluitingen in Caribisch Nederland gefinancierd vanuit het directoraat-generaal Water en Bodem van het ministerie. 

Verklaarbaar is het wel als je vanuit het land Nederland redeneert. In Europees Nederland staan uitgaven ook niet per gemeente gespecifieerd. Logisch ook, want het Rijk voert overkoepelend beleid. Maar je kunt je natuurlijk wel afvragen of dit een eerlijke vergelijking is. Er zijn immers maar liefst 342 gemeenten in Europees Nederland. Maar slechts 3 bijzondere openbare lichamen in Caribisch Nederland. Die behalve dat ze aan de andere kant van de oceaan liggen ook internationale zee- en luchthavens hebben. 

Ik neem u nu even mee naar onze bevindingen over de uitvoering van beleid op de BES-eilanden. Rijkswaterstaat heeft bijvoorbeeld in heel Nederland een rol bij de aanleg en het onderhoud van de infrastructuur. Die houdt niet op bij tunnels, viaducten, autosnelwegen en vaarwegen in Europees Nederland, maar strekt zich ook uit tot de haarspeldbocht in Smoke Alley. De nieuwe rotonde op Statia. Onderhoud aan The Road op Saba en het opnieuw asfalteren van kleine maar internationale luchthavens. We zien in de praktijk dat deze constructie spanning oplevert tussen aan de ene kant rijksambtenaren en ingenieurs met een Haags perspectief en aan de andere kant de belangen van de inwoners van de Caribische bijzondere openbare lichamen. De ontdekking van vooroudergraven bij werkzaamheden aan de nieuwe weg bij de luchthaven op Statia is daar misschien wel het beste voorbeeld van. Uit onze gesprekken kregen we de indruk dat de Nederlanders  met gezwinde spoed aan het werk gingen totdat ze letterlijk op het hypergevoelige slavernijverleden stuiten. 

Nog even terug naar de €530 miljoen uit de bijlage bij de begroting Koninkrijksrelaties. De genoemde €530 miljoen zijn alleen de uitgaven van de verschillende ministeries in Europees Nederland, waarvoor het Rijk dus direct of indirect verantwoordelijk is. 

Ik spreek van direct én indirect, omdat met bijzondere uitkeringen veel beleid wordt gefinancierd dat de eilanden zelf uitvoeren, maar volgens voorwaarden van het Rijk met een ‘deadline’ en relatief hoge verantwoordingslasten. Het gaat om geoormerkt geld, in essentie bestemd voor concrete projecten, vergelijkbaar met specifieke uitkeringen die gemeenten in Europees Nederland ontvangen. 

Op verzoek van de Tweede Kamer deden wij in 2020 en 2021 onderzoek naar deze bijzondere uitkeringen. U kunt daarover lezen in het rapport Bijzondere uitkeringen aan Caribisch Nederland  dat we in 2021 publiceerden. We zagen destijds een aantal opvallende ontwikkelingen, in het bijzonder de zeer sterke toename van het aantal bijzondere uitkeringen. Dit staat volgens ons op gespannen voet met het doel de lokale autonomie van de openbare lichamen te bevorderen. En dan kom ik even terug op de eerder genoemde verantwoordelijkheid van de minister van BZK volgens de WolBES, waarin staat: ‘hij bevordert voorts de beleidsvrijheid van het eilandbestuur’. Als het aandeel bijzondere uitkeringen, geoormerkt geld dus,  steeds groter wordt, dan wordt automatisch het aandeel vrij besteedbare uitkeringen kleiner. En daarmee ook de lokale autonomie om zelf keuzes in Caribisch Nederland te maken. 

Ook bleek uit ons onderzoek dat het bewaken van de samenhang van beleid niet goed gaat, omdat de betrokken ministers van BZK, Financiën en de overige ministers voorstellen voor bijzondere uitkeringen niet goed met elkaar afstemmen. Met als resultaat dat ministeries meer en meer projecten financierden, zonder dat de ministeries van Financiën of BZK daar iets vanaf wisten. Dan wordt het wel lastig om de samenhang te bewaken!

In het kader van ons onderzoek naar de bestuurlijke interventie op Sint-Eustatius zagen we vorig jaar heel concreet wat de gevolgen hiervan zijn: meer dan €70 miljoen euro aan toegekende bijzondere uitkeringen waren nog niet besteed door het relatief kleine eilandsbestuur. En bovendien was het eilandsbestuur relatief veel tijd kwijt aan het verantwoorden van geoormerkt geld terwijl het financieel beheer volgens ons onderzoek nog niet op orde was.

Daarnaast zagen we in ons onderzoek bijzondere uitkeringen dat het Rijk in zijn projectfinanciering zelden rekening houdt met de structurele kosten die het gevólg zijn van de projecten. Zo ontving Saba in 2014 $ 1,5 miljoen voor de investering in een afvalscheidingsinstallatie. Maar het Ministerie van I&W liet na om inzichtelijk te maken wat de financiële gevolgen van deze investering waren. Uiteindelijk bleken volgens ons in 2021 gepubliceerde onderzoek de hogere structurele kosten van het afvalbeheer sinds 2014 opgelopen tot circa $ 1,3 miljoen per jaar. Deze lasten moest Saba binnen de eigen begroting opvangen. Er vindt dan, met andere woorden, vooraf geen goede afweging plaats van kosten en baten, waardoor opnieuw achterstanden in onderhoud kunnen ontstaan. 

Zelf bezocht ik in februari dit jaar Statia. En dan zie je hoe bijvoorbeeld een prachtige rotonde is aangelegd of scholen zijn gerenoveerd tijdens de Nederlandse bestuurlijke interventie. Maar je vraagt je dan wel af of er ook goed is nagedacht over de kosten van onderhoud. De instelling van een rekenkamer op Statia was een vereiste voor terugkeer naar lokaal bestuur op Statia. Maar diezelfde rekenkamer kreeg vervolgens geen budget van het eilandbestuur, want dat zei dat daar geen geld voor was.
 
Ik heb het tot nu toe gehad over de begroting Koninkrijksrelaties. Over de bijlage daarbij met alle direct én indirecte uitgaven aan Caribisch Nederland. Maar u mist hopelijk nog het BES-fonds. Vanuit dit fonds, ruim €71 miljoen, wordt de vrije uitkering voor de 3 eilanden gefinancierd. Dit is het geld waarover de eilandsbesturen zelf vrijelijk kunnen beschikken. Met deze middelen kan de minister van BZK of de staatsecretaris van KR het zelfbestuur van de eilanden stimuleren. 

Dit jaar heeft het ministerie van BZK in opdracht van de minister van BZK een evaluatieonderzoek laten uitvoeren naar de hoogte van de vrije uitkering in relatie tot de uitvoering van de eilandelijke taken. En wat blijkt? In dit onderzoek in opdracht van de minister worden  in grote lijnen dezelfde conclusies getrokken als wij twee jaar eerder . Structurele taken worden te veel en te vaak incidenteel met bijzondere uitkeringen bekostigd. Met als gevolg - ik citeer uit het Bestuurlijk rapport Eilandelijke taken en middelen Caribisch NL: ‘Dit kan leiden tot problemen in het aantrekken van structureel personeel en bemoeilijkt het begrotingsproces en het opstellen van een meerjarenraming.’ Bovendien blijkt dat er in de vrije uitkering van de eilanden tot nu toe vrijwel geen ruimte is voor investeringen én dat de hoogte niet automatisch wordt aangepast aan de bevolkingsgroei.

En zo komen we op een interessante paradox, want dat het Rijk met name via projectfinanciering, de bijzondere uitkeringen, beleid voert, komt ook doordat het financieel beheer van Caribisch Nederland niet goed is. Het is voor de staatssecretaris van Koninkrijksrelaties niet goed in te schatten of een eilandbestuur geld tekortkomt of te volgen waaraan geld wordt uitgegeven.

Kortom, de bijlage bij de begroting Koninkrijksrelaties biedt slechts een eerste start om zicht te krijgen op de totale rijksuitgaven voor Caribisch Nederland. Die bijlage moet dan wel compleet zijn. Er zijn ook nog de uitgaven uit het BES-fonds. In de praktijk zien we dat de minister van BZK  grote moeite heeft om zicht te hebben op alle rijsuitgaven voor Caribisch Nederland. Voor de 3 eilanden afzonderlijk ontbreekt dat overzicht simpelweg. Dat vergemakkelijkt het de minister zeker niet om zijn coördinerende taak goed in te vullen en te zorgen voor voldoende samenhang.  

In de afgelopen jaren heeft de staatssecretaris van KR behoorlijk wat inspanningen verricht om die coördinerende taak beter in te vullen en een betere taakverdeling te maken tussen Rijk en eilanden. Want dat is in essentie het kernvraagstuk: wie gaat nu precies waarover, en wie betaalt daar dus ook voor. 
Er zijn inmiddels bestuursakkoorden gesloten om die coördinatie te verbeteren en de vrije uitkeringen worden verhoogd. Voor de komende jaren is er € 30 miljoen extra begroot voor sociale voorzieningen en om de levensstandaard te verbeteren. Het huidige demissionaire kabinet heeft in 2022 ook al structureel €30 miljoen uitgetrokken voor Caribisch Nederland. Op dit moment doen wij  onderzoek naar de verdeling van dat extra geld over allerlei initiatieven die moeten bijdragen aan de bestrijding van armoede op Saba, Statia en Bonaire.

Er gebeurt dus veel en dat zijn zeker ook lichtpuntjes. Maar bij de Algemene Rekenkamer zijn we natuurlijk professioneel kritisch over het uitgeven van publiek geld. We weten dat extra geld bijvoorbeeld niet altijd de oplossing is. Aan beide kanten van de oceaan. Ook weten we dat goed financieel beheer, de boekhouding op orde hebben, helpt. Niet alleen om publiek geld goed te kunnen verantwoorden maar ook om beter voor burgers en bedrijven publieke waarde te kunnen leveren. In Europees Nederland vergeet men dit graag maar de rijksoverheid in Nederland heeft al 3 jaar haar eigen financieel beheer niet op orde. Dat blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer! Geen excuus om het financieel beheer in Caribisch Nederland niet op orde te brengen, of op orde te houden. Want Saba en Bonaire hadden een goedkeurende accountantsverklaring over het jaar 2022. Gegeven de schaal van Caribisch Nederland is dat overigens een bijzondere prestatie, een compliment waard. Want dat vraagt van veel mensen in Caribisch Nederland om voortdurend overal copiloot in figuurlijke zin te zijn, zoals mijn copiloot dat moest tussen Willemstad en Oranjestad. 

Maar bij goed beheer van publiek geld begint het pas. Het komt er op aan om publiek geld niet alleen rechtmatig maar ook doelmatig uit te geven  in het belang van burgers en bedrijven op Saba, Statia en Bonaire. Daartoe is het aan minister en staatsecretaris om te zorg voor voldoende samenhang en beleidsvrijheid voor de 3 eilanden en aan de Eilandsbesturen om publiek geld ook in de praktijk rechtmatig en doelmatig uit te geven. Werk aan de winkel dus.  Ik wens u daarin allen veel wijsheid in toe.