Hoe wordt EU-wetgeving in Nederland nageleefd?

Door ondertekening van de EU-verdragen heeft Nederland zich gecommitteerd aan implementatie en naleving van EU-wetgeving. Het gaat om: (a) alle verdragen die betrekking hebben op de oprichting en werking van de EU en (b) alle bindende rechtshandelingen van de EU zoals verordeningen, richtlijnen en besluiten. Ook is Nederland als EU-lidstaat eraan gebonden dat het geen maatregelen mag invoeren die strijdig zijn met de uit de EU-verdragen voortvloeiende verplichtingen.

Europese Commissie onderzoekt mogelijke schendingen EU-recht

De Europese Commissie vervult als ‘dagelijks bestuur’ van de EU verschillende taken, waaronder het handhaven van de Europese wetgeving. Op grond van artikel 258 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) kan de Europese Commissie mogelijke schendingen van het EU-recht door lidstaten onderzoeken. De Europese Commissie beschikt over een aantal formele en informele instrumenten, zoals: 

• Inbreukprocedure: formele procedure die start met een uiteenzetting van de Europese Commissie waarom de lidstaat zijn verplichtingen volgens haar niet nakomt. Daarop volgt een schriftelijke dialoog met vastgelegde reactietermijnen. Een inbreukprocedure wordt afgesloten als de mogelijke schending volgens de Commissie is weggenomen.
• EU Hof van Justitie: als laatste onderdeel van een formele inbreukprocedure kan de Commissie indien nodig naar het Europees Hof van Justitie gaan. Na een veroordeling door het Hof moet de lidstaat maatregelen nemen om de schending van EU-recht te beëindigen. Het Hof kan de lidstaat uiteindelijk een dwangsom per dag en/of een (eenmalige) boete opleggen.
• EU Pilot: informele procedure, met gestructureerde schriftelijke dialoog tussen de Commissie en een EU-lidstaat als de Commissie denkt dat er sprake kan zijn van een mogelijke schending van EU-recht. Op grond van de uitkomst ervan bepaalt de Commissie of een formele procedure nodig is.
• SOLVIT: informeel mechanisme dat de Europese Commissie in 2002 heeft ingesteld om te bemiddelen als een burger of een bedrijf uit een EU-lidstaat in een andere EU-lidstaat tegen een probleem aanloopt.

Verder kan een nationale rechter, die twijfels heeft over de juiste toepassing of uitleg van een bepaald onderdeel van het EU-recht, proberen hierover duidelijkheid te krijgen door een vraag voor te leggen aan het Europese Hof van Justitie, in een zogenoemde prejudiciële vraag.

Er is sprake van een feitelijke schending van het EU-recht door een lidstaat als het EU Hof van Justitie of een andere rechter dat definitief heeft vastgesteld. 
 

Uitkomsten van formele en informele procedures Nederland 2010-2020

• In ons onderzoek dat we op 15 juni 2023 publiceerden gaven we een overzicht van de formele en informele procedures die tussen 2010-2020 zijn gebruikt om mogelijke schendingen van EU-wetgeving te adresseren. We constateerden o.a. het volgende:
• Er zijn 1.025 klachten over Nederland bij de Europese Commissie binnengekomen, meestal  over werkgelegenheid, milieu en interne markt. Hiervan zijn door de Commissie 164 klachten gegrond bevonden. Daarvan werden 92 onderwerp van een EU Pilot, 18 zaken waren voor de Commissie aanleiding om meteen een formele inbreukprocedure te starten.
• Vanuit andere EU-lidstaten zijn 443 SOLVIT-zaken tegen Nederland gestart. Daarvan zijn er 363 opgelost, het oplossingspercentage is 84,2%. In de meeste gevallen ging het om klachten op het terrein van sociale zekerheid en vrij verkeer van personen. De klachten die Nederland binnenkreeg kwamen vooral uit het Verenigd Koninkrijk, Polen en Duitsland.
• Er waren 264 EU Pilot-procedures tegen Nederland, op vrijwel alle beleidsterreinen. 177 procedures (67%) werden afgesloten nadat de Europese Commissie de reactie van Nederland had geaccepteerd, zonder verdere stappen van de Europese Commissie. Daarmee heeft EU Pilot een preventieve werking. Bij 54 procedures was wel further treatment door de Europese Commissie, waarvan 39 keer een inbreukprocedure.
• Er zijn 67 inbreukprocedures op inhoudelijke gronden tegen Nederland gestart: er was volgens de Commissie sprake van incorrecte of incomplete implementatie en/of uitvoering van EU-wetgeving. Eind 2020 waren 49 inbreukprocedures beëindigd. In 38 gevallen was de uitkomst te reconstrueren. In de meerderheid daarvan heeft Nederland uiteindelijk voldaan aan eisen van de Commissie.
• In de onderzoeksperiode zijn 13 zaken door de Europese Commissie bij het Europese Hof van Justitie aanhangig gemaakt. In 10 van die zaken heeft het Hof uiteindelijk een uitspraak gedaan. In 6 van de 10 zaken volgde een veroordeling van Nederland. Dat betekent dat Nederland de niet-nakoming van het EU-recht ongedaan moest maken en aanpassingen moest doorvoeren in de nationale wetgeving.
• Nederland was bij 605 prejudiciële zaken betrokken: in 260 gevallen na een verwijzing door een Nederlandse rechter, in de overige gevallen omdat Nederland besluit te participeren in een zaak naar aanleiding van een verwijzing door een rechter uit een andere lidstaat. De uitspraak van het Hof kwam in een ruime meerderheid van de zaken overeen met het Nederlandse standpunt.

Landen vergelijkend beeld

Op het zogenaamde Single Market Scoreboard laat de Europese Commissie op hoofdlijnen zien hoe EU-lidstaten ten opzichte van elkaar presteren als het gaat om inbreukprocedures en SOLVIT. Voor EU-Pilot geeft de Commissie alleen een algemeen beeld. Op de landenpagina voor Nederland wordt een samenvattend beeld gegeven. Afgezet tegen de prestaties van alle EU-lidstaten bij de uitvoering van EU-regels en de procedures bij mogelijke schendingen daarvan bevindt Nederland zich, op basis van de informatie van de Europese Commissie, ongeveer in de middenmoot.

Actuele stand van zaken lopende inbreukprocedures tegen Nederland

Op basis van openbare informatie van de Europese Commissie is op elk moment inzichtelijk welke formele juridische procedures tegen Nederland lopen. De op dit moment lopende inbreukprocedures staan hier. De lopende zaken bij het Europese Hof van Justitie staan hier.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken stuurt elk kwartaal een overzicht (per ministerie) van de stand van zaken bij de lopende inbreukprocedures naar de Tweede Kamer. Elk jaar publiceert Buitenlandse Zaken een overzicht van de Nederlandse procesvertegenwoordiging bij het Hof van Justitie. Het meest recente overzicht over 2021 staat hier.

De Europese Commissie geeft geen openbare inzage in afgeronde of lopende informele EU-Pilot procedures of SOLVIT-procedures, of in andere informele processen tussen de Commissie en Nederland. Nederland doet dat ook niet zelf.

Drie lopende kwesties waar Nederland en de Europese Commissie een geschil hebben over de Nederlandse uitvoering van EU-wetgeving

Deze drie voorbeelden laten zien hoe verstrekkend sommige geschillen zijn en waarom het van belang is de maatschappelijke kosten van langlopende kwesties goed te volgen en daarbij inhoudelijke tegenspraak te organiseren.

Kaderrichtlijn Water

De Kaderrichtlijn Water (KRW) is een Europese richtlijn die in 2000 van kracht is geworden. Het doel ervan is de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater in Europa te waarborgen. In de richtlijn staan afspraken die ervoor moeten zorgen dat in eerste instantie in 2015, maar uiterlijk in 2027 het water in alle EU-lidstaten voldoende schoon en gezond is.

Ons onderzoek (zie Hoofdstuk 6 Kaderrichtlijn water) laat zien dat de Europese Commissie bij de uitvoering van de KRW in Nederland sinds 2000 verschillende mogelijke schendingen van EU-wetgeving heeft geconstateerd. Naar aanleiding daarvan zijn 5 informele EU-pilotprocedures en 3 formele inbreukprocedures tegen Nederland is gestart. Vaak ging het om een verschil in opvatting tussen de Europese Commissie en Nederland over de definities en verplichtingen opgenomen in de KRW.

Nederland heeft ervoor gekozen om zoveel mogelijk ruimte voor eigen invulling op te zoeken, met een pragmatische implementatie van de KRW gestoeld op minimumvereisten. Er zijn o.a. verschillen in zienswijzen tussen Nederland en de Europese Commissie over doelbereik. Waar de Europese Commissie de KRW als een resultaatsverplichting interpreteert, stelt Nederland zich recentelijk op het standpunt dat de KRW een inspanningsverplichting bevat en dat het effect van genomen maatregelen daardoor mag na-ijlen. Het is nog onduidelijk of de Europese Commissie deze interpretatie bij de eindbeoordeling in 2027 zal accepteren.

Deze casus laat ook de relatie met de landbouwsector zien, o.a. ten aanzien van de Nitraatrichtlijn. Pas recent wordt het beleid van de Nitraatrichtlijn en de KRW door Nederland in samenhang bezien, bijvoorbeeld in het Nationaal Programma Landelijk Gebied.

Hernieuwbare energie

De richtlijn Hernieuwbare energie uit 2009 bepaalt dat alle lidstaten samen in 2020 tenminste 20% van het totale energiegebruik uit hernieuwbare bronnen moesten halen. Het (bindende) streefcijfer voor Nederland was 14%. Uit ons onderzoek (zie Hoofdstuk 2 Hernieuwbare energie) blijkt dat de Nederlandse realisatie daarbij achterbleef, en dat de Europese Commissie daarom in 2016 een EU Pilot-procedure tegen Nederland startte. Nederland sloot vervolgens een overeenkomst met Denemarken, waardoor het overschot aan hernieuwbare energie in Denemarken tegen betaling aan het tekort van Nederland werd bijgeschreven. De maatregel draagt niet bij aan het vergroten van het aandeel hernieuwbare energie in Nederland.

Na afsluiting van de overeenkomst werd de EU-Pilot afgesloten, en er volgde op dat moment voor dit onderwerp geen inbreukprocedure. Sinds 2021 loopt een inbreukprocedure tegen Nederland (INFR(2021)0310) op het terrein van hernieuwbare energie: de Europese Commissie is van mening dat Nederland niet heeft voldaan aan tijdige implementatie van de richtlijn Hernieuwbare energie uit 2018. Deze inbreukprocedure is nog niet afgerond.

Een wijziging van de richtlijn Hernieuwbare energie is onderdeel van het zogenoemde “Fit for 55”-pakket van de Europese Commissie. Het doel van het pakket is de netto broeikasgasemissies tegen 2030 met 55% te verlagen ten opzichte van het niveau van 1990. Het streefcijfer voor het aandeel hernieuwbare energie in de EU wordt verhoogd naar 38-40 % in 2030.

Europees aanhoudingsbevel

Sinds de invoering van het Europees aanhoudingsbevel (EAB) in 2002 zijn er veel prejudiciële uitspraken door het Europese Hof van Justitie over het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel gedaan. Tussen 2007 en 2022 betreft het meer dan 60 uitspraken van het Hof. Het meest recente overzicht van prejudiciële zaken en uitspraken over het EAB staat hier.

Nederland heeft met name naar aanleiding van jurisprudentie van het Hof de Overleveringswet twee keer gewijzigd. De eerste keer in 2019 met spoedwetgeving, en de tweede keer in 2021 met een omvangrijkere wetswijziging (herimplementatie). Ons onderzoek (zie Hoofdstuk 8 Europees aanhoudingsbevel) laat zien dat de Europese Commissie vindt dat de wijzigingen niet voldoende zijn, en dat Nederland het Kaderbesluit onjuist heeft geïmplementeerd in de Overleveringswet. Daarom startte de Europese Commissie in 2021 een inbreukprocedure tegen Nederland (INFR(2021)2004). Deze inbreukprocedure is nog niet afgerond.

Onderzoek van andere rekenkamers en wetenschap

De Europese Rekenkamer publiceerde in 2018 op verzoek van het Europees Parlement een overzicht van o.a. de processen die de Europese Commissie kan gebruiken om mogelijke inbreuken op de EU-wetgeving door EU-lidstaten te voorkomen, op te sporen en indien nodig te corrigeren. Deze publicatie bevat met name een inventarisatie van wat de Commissie kan doen. Het rapport bevat geen empirische toets van hoe vaak dergelijke situaties zich in de praktijk hebben voorgedaan.

Er zijn geen onderzoeken van andere nationale rekenkamers in de EU naar dit onderwerp bekend.

Wetenschappelijke studies naar de manier waarop Nederland uitvoering geeft aan EU-wetgeving en naar problemen die zich voordoen rond incorrecte of onvolledige uitvoering, zijn schaars. Het weinige onderzoek dat de afgelopen jaren is verricht naar de nationale implementatie van EU-wetgeving richt zich hoofdzakelijk op ‘transpositie’ – dat wil zeggen: op de vertaling van EU-voorschriften in nationale wetten – en hoe tijdig dat gebeurt.