Zicht op belastingverlichtende regelingen

Conclusies

Het parlement heeft geen totaalbeeld

Wij constateren dat het parlement op dit moment geen periodiek geactualiseerd totaalbeeld 
heeft van de fiscale regelingen in Nederland die de belastingontvangsten beperken. Het ontbreekt voor een groot deel van de belastingfaciliteiten aan inzicht of de beoogde doelen en effecten zijn behaald, en tegen welke prijs. Voor een groot deel van de belastingfaciliteiten is niet duidelijk welke minister er verantwoordelijk voor is. 

Financieel belang

Het financieel belang van de belastingfaciliteiten en -instrumenten is groot: naar schatting minstens € 97,6 miljard. Wij hebben op basis van de door ons onderzochte Nederlandse belastingwetgeving 179 belastingfaciliteiten en 34 belastinginstrumenten geïdentificeerd. We kunnen ook na ons onderzoek het financieel belang ervan niet (exact) bepalen, omdat van een aanzienlijk deel van de regelingen geen cijfers (financiële ramingen of realisaties) bekend zijn. 

Verantwoordelijkheid voor belastingfaciliteiten- en instrumenten

De staatssecretaris van Financiën is verantwoordelijk voor de uitvoering van de belastingwetgeving en dus ook voor alle belastingfaciliteiten en -instrumenten. Wij constateren evenwel dat het van 89 van de belastingfaciliteiten onduidelijk is waar de inhoudelijke verantwoordelijkheid ligt. Die onduidelijkheid verhindert het afleggen van verantwoording over de realisatie van de met de faciliteiten beoogde beleidsdoelen. Daardoor is niet bekend voor welke prijs ze het doel bereiken. Voor de belastinginstrumenten hebben wij op dit punt geen nader onderzoek verricht. 

Informatievoorziening aan Tweede Kamer beperkt

Wij constateren dat het parlement over een deel van de faciliteiten periodiek informatie ontvangt bij de Miljoenennota conform daarover gemaakte afspraken. Wij constateren verder dat voor 89 belastingfaciliteiten geen evaluatieverplichting bestaat. Het is daardoor voor 89 belastingfaciliteiten en 34 belastinginstrumenten niet duidelijk of de achterliggende beleidsdoelen, dan wel de beoogde doelstellingen op het gebied van koopkracht-, inkomens- of vermogensbeleid worden bereikt en tegen welke prijs dat gebeurt.

Waarom onderzochten we belastingverlichtende regelingen?

In ons Verantwoordingsonderzoek 2015 (Algemene Rekenkamer, 2016) bij het Ministerie van Financiën hebben wij de regeling ‘Fiscale tegemoetkoming voor experts uit het buitenland, de 30%-regeling’, onderzocht. Onze conclusie in dat onderzoek was dat “de effectiviteit van de 30%-regeling onvoldoende is onderzocht (…)”. Deze conclusie was voor ons een belangrijke aanleiding om van meer regelingen na te gaan of onderzoek naar de effectiviteit is uitgevoerd en of en welke afspraken de regering heeft gemaakt over budgettering, monitoring, evaluatie en informatievoorziening. Wij hebben daarom in dit onderzoek belastingverlichtende regelingen geïnventariseerd. Voor de controlerende taak van het parlement is het van groot belang dat de kosten van dergelijke regelingen zichtbaar en controleerbaar blijven. Voor regelingen die gedrag van de belastingbetaler stimuleren of ontmoedigen, geldt bovendien dat het relevant is om te weten of ze effectief zijn.

Methoden Inventarisatie belastingfaciliteiten en belastinginstrumenten

Op basis van openbare informatie (belastingwetgeving, belastingplannen, begrotingen en Miljoenennota’s) hebben we in ons onderzoek de belastingfaciliteiten en belastinginstrumenten geïdentificeerd. De hoofdonderzoeksvraag luidt: Welke fiscale regelingen die de belastingontvangsten van het Rijk beperken, door ons gedefinieerd als belastingfaciliteiten en belastinginstrumenten, zijn er in Nederland? 

Per belastingfaciliteit hebben we vervolgens de volgende vragen beantwoord:

a. Welke vorm heeft een faciliteit?

De belastingfaciliteiten kennen verschillende vormen, bijvoorbeeld aftrekposten en vrijstellingen.

b. Is het financieel belang bekend en zo ja, om welk financieel belang gaat het?

Inzicht in het financieel belang stelt onder andere in staat om een afweging te maken tussen de gemiste belastingontvangsten en het doel van een faciliteit.

c. Wat zijn de doelstellingen en doelgroepen?

Met belastingfaciliteiten worden beleidsdoelstellingen beoogd, bijvoorbeeld het ondersteunen van cultuur of het verbeteren van het milieu. De faciliteiten richten zich vaak op specifieke doelgroepen, zoals bepaalde bedrijfstakken, hoewel er ook generieke faciliteiten bestaan.

d. Welk bewindspersoon draagt de verantwoordelijkheid bij begroten en verantwoording?

Belastingfaciliteiten kunnen worden beschouwd als beleidsinstrumenten, omdat er beleidsdoelen mee wordt nagestreefd. Het is daarom relevant te weten of de beleidsverantwoordelijkheid is toebedeeld.

e. Wordt het parlement periodiek geïnformeerd over de faciliteit?

Wij hebben onderzocht of het parlement wordt geïnformeerd over een faciliteit.

f. Is de belastingfaciliteit conform de RPE geëvalueerd op doeltreffendheid en doelmatigheid?

Overeenkomstig het Toetsingskader Belastinguitgaven dienen belastinguitgaven na invoering te worden geëvalueerd. Op verzoek van de Tweede Kamer worden incidenteel ook belastingfaciliteiten geëvalueerd die geen belastinguitgave zijn. Wij hebben onderzocht welke faciliteiten de afgelopen jaren zijn geëvalueerd. Voor de belastinginstrumenten hebben we per individuele regeling alleen de antwoorden op vraag b in beeld gebracht.