Autobelastingen als beleidsinstrument

Elektrische auto’s

De hoofdconclusie van onze analyse is dat elektrische auto’s aanzienlijke belastingdervingen veroorzaken, zowel per auto als per bespaarde ton CO2. Deze belastingdervingen zijn voor een deel te beschouwen als kosten van het nastreven van de tweede hoofddoelstelling van de autobelastingen: een wezenlijke ondersteuning van de luchtkwaliteits- en klimaatdoelen op autogebied via proportionele en goed gerichte fiscale prikkels. Ondanks versoberingen in 2019 en 2020, blijft de fiscale stimulering van elektrische auto’s een relatief duur instrument om CO2-uitstoot te verminderen. De belastingvoordelen voor elektrische auto’s komen vooral terecht in het zakelijk domein.

Bestelauto’s

Bestelauto’s zijn meestal dieselauto’s en zij dragen substantieel bij aan de totale uitstoot van CO2, stikstofoxiden en fijnstof door het wegverkeer. Mede door de bijzondere fiscale regelingen ontbreken voor bestelauto’s prikkels gericht op luchtkwaliteits- en klimaatdoelen.

Aanbevelingen

Op basis van de conclusies in dit rapport, en mede gelet op de conclusies uit ons in november 2019 gepubliceerde rapport (Algemene Rekenkamer, 2019b), bevelen wij de staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst het volgende aan:

• Bezie of het wenselijk is om de inzet van fiscale instrumenten in het domein van de autobelastingen voort te zetten. Als de fiscale stimulering van nul-emissieauto’s vooralsnog wordt voortgezet, bevelen wij aan een proportionaliteitsnorm vast te stellen voor de belastingderving per vermeden ton CO2, en de fiscale stimulering daarop aan te passen. Het is raadzaam daarbij ook de (on)balans te betrekken tussen ondernemers en particulieren wat betreft de fiscale stimulering van nul-emissievoertuigen.
• Onderzoek welke aanpassingen in de autobelastingen wenselijk zijn, vanwege de erosie van belastingopbrengsten door nul-emissievoertuigen. De in het Klimaatakkoord aangekondigde onderzoeken naar varianten van ‘betalen naar gebruik’, kunnen hiervoor een belangrijke aanzet zijn (Economische Zaken en Klimaat, 2019).
• Neem de raming van de BPM-derving door de bijzondere regelingen voor bestelauto’s op in het overzicht van fiscale regelingen in de bijlagen van de jaarlijkse miljoenennota.
• Evalueer de bijzondere regelingen voor bestelauto’s om af te wegen of het doel van deze regelingen nog in verhouding staat tot de inbreuk op de hoofddoelen van de autobelastingen, zowel wat betreft het opbrengstdoel als de luchtkwaliteits- en klimaatdoelen.
• Overweeg ook om de bijzondere regelingen voor bestelauto’s te herzien, met als doel fiscale prikkels te introduceren die autokopers stimuleren om modellen te kiezen die minder CO2, stikstofoxiden en/of fijnstof uitstoten.

Waarom doen we onderzoek naar de effecten van elektrische auto’s en bestelauto’s voor belastingopbrengsten, luchtkwaliteit en klimaat?

In vervolg op onze eerdere publicaties over de autobelastingen (Algemene Rekenkamer, 2019a en 2019b), gaan we in dit rapport dieper in op de effecten van nul-emissieauto’s en van bestelauto’s.

Dit met het oog op de volgende hoofddoelen van de autobelastingen voor de periode 2017-2020 (Financiën, 2015b):

1. een stabiele inkomstenstroom voor de overheid op basis van verdedigbare en uitvoerbare autobelastingen;
2. een wezenlijke ondersteuning van de luchtkwaliteits- en klimaatdoelen op autogebied via proportionele en goed gerichte fiscale prikkels.

Welke methoden hanteerden wij in ons onderzoek?

Ter beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksmethoden toegepast. Zo hebben we Kamerstukken, (beleids)documenten, belastingdata en cijferoverzichten geanalyseerd. We hebben verder kennis genomen van relevante literatuur, onderzoeksrapporten en statistieken op dit terrein.

We hebben voor ons onderzoek interviews gehouden met functionarissen van het Ministerie van Financiën (directoraat-generaal Fiscale Zaken). Hiernaast hebben we onder andere gesproken met vertegenwoordigers van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en TNO. Specifiek voor onze analyse van de counterfactuals voor nul-emissieauto’s hebben wij deskundigen uit de autobranche geraadpleegd, onder wie vertegenwoordigers van de RAI-vereniging, Bovag, de Vereniging van Elektrische Rijders (VER), de Vereniging van Nederlandse Autoleasemaatschappijen (VNA) en onderzoekers van het Nationaal Zakenauto Onderzoek (NZO).

Voor het kwantitatieve deel van ons onderzoek hebben we zoveel mogelijk gebruik gemaakt van relevante en authentieke bronnen, zoals de RDW, TNO, het CBS en het Ministerie van Financiën. Aanvullend hebben we voor voertuigdata gebruik gemaakt van websites zoals autowereld.nl.

Naast deze bronnen hebben we ook gebruik gemaakt van aangeleverde query’s uit databestanden van de Belastingdienst, bijvoorbeeld voor de MRB, maar de query’s hebben wij zelf niet op juistheid getoetst.

Stand van zaken

De staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst heeft, mede namens de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, op ons rapport gereageerd. De reactie is integraal opgenomen in het rapport.