Hoe pakt de EU de gevolgen van de coronacrisis aan en wat betekenen die maatregelen voor Nederland?

De EU heeft een groot aantal maatregelen genomen – op verschillende beleidsterreinen – om de impact van de coronacrisis in de lidstaten te beperken. Hier geven we een overzicht van de belangrijkste EU-maatregelen met een financiële component op het gebied van gezondheidzorg en economie.

Overzichten met algemene informatie over de Europese crisisrespons zijn te vinden op de COVID-19-websites van de Europese Commissie en de Raad:

• Webpagina van de Europese Commissie over crisisrespons van de EU op de coronapandemie
• Webpagina van de Raad van ministers van EU-lidstaten over crisisrespons van de EU op de coronapandemie

- Financiële maatregelen EU op het terrein van gezondheidszorg

Op het terrein van gezondheidszorg heeft de EU de o.a. volgende financiële maatregelen genomen:

• Op voorstel van de Europese Commissie hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement ingestemd met de activering  van het zogenoemde Emergency Support Instrument (ESI). Daarmee wordt onder andere geld vrijgemaakt voor een RescEU-initiatief, waarmee een strategische voorraad van vitale medische apparatuur kan worden aangehouden en – indien nodig – gedistribueerd. In totaal is met het ESI ruim € 3 miljard uit de EU-begroting gemoeid. Daarnaast dragen de EU-lidstaten samen € 3 miljard bij.
• Binnen het Horizon 2020-onderzoeksprogramma van de EU is circa € 1 miljard vrijgemaakt voor de strijd tegen de coronapandemie. Daar bovenop is nog € 152 miljoen toegezegd. 
• De Europese Commissie heeft namens de EU binnen het zogenaamde Joint Negotiation Team (met daarin ook Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland, Spanje, Zweden en Polen) onderhandeld met vaccinontwikkelaars. In de loop van 2020 zijn er 6 aankoopovereenkomsten gesloten, voor in totaal bijna 2 miljard vaccindoses. De Europese Commissie draagt hieraan voor circa € 2,7 miljard bij vanuit het ESI. In totaal heeft de Europese Commissie 4,2 miljard vaccindoses aangekocht, zowel voor EU burgers als voor niet-EU-landen.

Aanvullend op bovengenoemde financiële maatregelen heeft de EU ook niet-financiële steun gegeven aan de gezondheidszorg in de lidstaten. Er zijn medische richtlijnen verstrekt en hulp bij het verkrijgen van beschermende kleding en materialen voor medewerkers in de gezondheidszorg.

Meer informatie

• Voorstel van de Europese Commissie voor het instellen van het Emergency Support Instrument (02-04-2020)
• Uitleg van de Europese Commissie over de inzet van het Horizon 2020-onderzoeksprogramma voor bestrijding van de coronacrisis
• Uitleg van de Europese Commissie over de EU-strategie voor coronavaccins
• Uitleg van de Europese Commissie over ondersteuning van lidstaten met materialen en medische apparatuur

- Maatregelen EU voor economische steun aan EU-lidstaten

Op 9 april 2020 besloten de ministers van Financiën in de Raad van de EU om een financieel steunpakket voor de meest getroffen EU-landen tot stand te brengen, ter waarde van € 540 miljard. Het steunpakket bestaat uit de volgende elementen:

• € 240 miljard vanuit het Europese noodfonds Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). Deze kredietlijn is in 2022 afgesloten. EU-lidstaten hebben er geen gebruik van gemaakt;
• € 200 miljard van de Europese Investeringsbank (EIB). Hiervan was in 2022 meer dan € 23 miljard besteed;
• € 100 miljard vanuit het nieuwe tijdelijke instrument Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE). De laatste uitbetaling vond plaats op 14 december 2022. In totaal is € 98,4 miljard uitbetaald aan 19 EU-lidstaten.

Meer informatie

• Website van het Europees Stabiliteitsmechanisme ESM
• Uitleg van de Europese Commissie over het tijdelijk instrument SURE
• Webpagina van de Algemene Rekenkamer met een overzicht van het Europees COVID-19-steunpakket

Op 13 maart 2020 lanceerde de Europese Commissie een extra steunmaatregel, het Corona Response Investment Initiative (CRII). Dit initiatief hield in dat voor € 37 miljard aan nog niet bestede budgetten uit de Europese structuurfondsen en investeringsfondsen konden worden ingezet voor coronagerelateerde ondersteuning van de zorg, het midden- en kleinbedrijf, kwetsbare sectoren en de arbeidsmarkt. 

Op 2 april 2020 werd dit CRII-initiatief opgevolgd door een aanvullend CRII+-pakket. Samen zijn CRII en CRII+ vervolgens onderdeel geworden van de Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (REACT-EU). Vanuit REACT-EU is € 50,6 miljard beschikbaar. Dit bedrag kon van 2021 tot eind 2023 via de structuurfondsen en investeringsfondsen van de EU worden ingezet voor een groen en digitaal herstel van de economie.

Meer informatie

• Uitleg van de Europese Commissie over Corona Response Investment Initiative (CRII) (16-03-2020)
• Uitleg van de Europese Commissie over aanvullend Corona Response Investment Initiative (CRII+) (02-04-2020)
• Nieuwsbericht van de Europese Commissie over REACT-EU (11-01-2023)

- NextGenerationEU en Herstel- en veerkrachtfaciliteit

Op 27 mei 2020 presenteerde de Europese Commissie, in samenhang met haar voorstellen voor het nieuwe Meerjarig Financieel Kader 2021-2027 van de EU, een voorstel om een herstelplan van € 750 miljard in het leven te roepen, genaamd NextGenerationEU. De Commissie kon voor dit doel een bedrag tot € 750 miljard lenen op de kapitaal¬markten. Het geleende bedrag zal tussen 2028 en 2058 moeten worden terugbetaald. 

Op 18 december 2020 is overeenstemming bereikt over een specifiek onderdeel van NextGenerationEU: de Herstel- en veerkrachtfaciliteit. Vanuit dit onderdeel zal € 360 miljard aan leningen en € 312,5 miljard aan subsidies beschikbaar worden gesteld ter ondersteuning van de hervormingen en investeringen in de EU-lidstaten. Om hiervoor in aanmerking te komen moet elke EU-lidstaat een herstelplan opstellen, waarin zij aangeven welke investeringen zij zullen doen en welke economische hervormingen zij zullen doorvoeren. De hervormingen en investeringen moeten op 31 december 2026 zijn voltooid.

Inmiddels hebben alle EU-lidstaten een plan ingediend. De Europese Commissie heeft eind april 2024 voor ruim € 145 miljard aan subsidies uitgekeerd en voor ruim € 80 miljard aan leningen verstrekt. Informatie over onder andere hoeveel geld is verstrekt aan welke lidstaten en welke doelen daarmee worden behaald, houdt de Europese Commissie bij op een scoreboard.

Meer informatie

• Informatiedocument van de Raad van de EU over het herstelfonds NextGenerationEU
• Nieuwsbericht van de rijksoverheid over de conceptversie van het Nederlands herstel- en veerkrachtplan (28-03-2022)
• Persbericht van de Europese Commissie over goedkeuring van het Nederlands herstel- en veerkrachtplan (09-09-2022)
• Algemene informatie van de Europese Commissie over de Herstel- en veerkrachtfaciliteit
• Scoreboard van de Europese Commissie met actuele gegevens over implementatie van de Herstel- en veerkrachtfaciliteit

- Maatregelen om EU-lidstaten meer financiële ruimte te bieden

Binnen het Stabiliteits- en Groeipact ligt vast hoe hoog het begrotingstekort van een EU-lidstaat mag zijn (maximaal 3% van het bbp) en hoe hoog de staatsschuld van een EU-lidstaat mag zijn (maximaal 60% van het bbp). Ook wordt beschreven hoe landen die daarvan afwijken hiernaartoe moeten werken.

Op voorstel van de Europese Commissie hebben de Raad van de EU en het Europees Parlement in het voorjaar van 2020, met het oog op de impact van de coronacrisis, ingestemd met het instellen van een ontsnappingsclausule ten aanzien van de normen van het Stabiliteits- en Groeipact. Sindsdien kunnen EU-lidstaten op nationaal niveau alle financiële maatregelen nemen die ze nodig achten om de economie te stimuleren, zonder dat er formeel sprake is van een overtreding van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact. Op 8 mei 2023 gaf de Commissie aan dat de ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact eind 2023 zal worden gedeactiveerd.

Op 26 maart 2020 is de Europese Centrale Bank (ECB) van start gegaan met het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP). In het kader van dit programma zijn onder verantwoordelijkheid van de ECB staatsobligaties opgekocht tot een maximumbedrag van € 750 miljard. Later werd het maximumbedrag opgehoogd tot in totaal € 1.850 miljard. 
Het opkoopprogramma maakt het goedkoper voor lidstaten om kapitaal aan te trekken waarmee zij bedrijven en burgers kunnen helpen die in de problemen zijn gekomen door de coronacrisis.

De ECB heeft het opkoopprogramma eind maart 2022 stopgezet. In februari 2024 stond de teller op bijna € 1.713 miljard aan opgekochte overheidsschulden van EU-lidstaten, waarvan 80 miljard aan Nederlandse overheidsschuld.

Meer informatie

• Voorstel Europese Commissie voor activering van de ontsnappingsclausule ten aanzien van normen Stabiliteits- en Groeipact (20-03-2020)
• Persbericht van de Europese Commissie deactivering ontsnappingsclausule  (08-03-2023)
• Informatie ECB over het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP)

- Tijdelijke aanpassing EU-regels voor staatssteun

Binnen de EU is staatssteun aan bedrijven in principe niet toegestaan. Zo wordt oneerlijke concurrentie voorkomen.

In bijzondere gevallen kan de Europese Commissie echter – onder strenge voorwaarden – toestemming geven voor het verlenen van staatssteun. De Commissie heeft geoordeeld dat de coronacrisis zo’n bijzonder geval is. Zodoende heeft ze tijdelijk beleid opgesteld om de economieën van EU-lidstaten te ondersteunen. Dit beleid ligt vast in in een tijdelijk kader, het ‘State aid Temporary Framework to support the economy in the context of the COVID-19 outbreak’. Dit tijdelijke kader is sindsdien 6 keer gewijzigd.

Alle EU-lidstaten moeten eerst een formeel akkoord krijgen van de Europese Commissie voordat zij in verband met de impact van de coronacrisis tijdelijk staatssteun kunnen verlenen. Het tijdelijke staatssteunregime is van kracht geweest tot en met 30 juni 2022.

De Europese Commissie heeft tot in 2023 voorstellen van EU-lidstaten binnen het tijdelijke staatssteunregime goedgekeurd. Hiermee was volgens de Commissie tot en met eind 2021 al circa € 3.100 miljard gemoeid.

Meer informatie

• The State Aid Temporary Framework - Tijdelijk kader van de Europese Commissie voor verlenen staatssteun ter ondersteuning van Europese economie in de context van de coronacrisis (19-03-2020)
• Amendementen op het tijdelijk kader voor verlenen van staatssteun
• Voortgangsbericht van de Europese Commissie over goedgekeurde staatssteunbedragen (oktober 2022) (PDF)
• Overzicht van door Europese Commissie goedgekeurde voorstellen voor staatsteun (19-03-2024) (PDF)

De EU-maatregelen om de coronacrisis te bestrijden zijn ook voor Nederland relevant. Het gaat namelijk om maatregelen die kunnen leiden tot inkomsten voor Nederland en die Nederland zodoende meer financiële ruimte kunnen bieden voor het doen van uitgaven. Tegelijkertijd leiden de maatregelen ook tot kosten voor Nederland. Nederland moet in het kader van de coronacrisismaatregelen immers extra afdrachten doen aan de EU. En Nederland moet samen met andere EU-lidstaten garant staan voor bepaalde uitgaven op EU-niveau.

Figuur 1 geeft een samenvattend beeld van de impact van de EU-coronamaatregelen op Nederland.

Door de versoepeling van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact mocht Nederland de afgelopen jaren het begrotingstekort en staatsschuld boven de geldende normen laten oplopen.

Verder mocht Nederland door de invoering van het tijdelijke staatssteunkader meer staatssteun verlenen dan onder normale omstandigheden. Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruikgemaakt en tot en met 4 mei 2023 voor circa € 27 miljard aan staatssteun toegekend.

Gedurende het tijdelijke staatssteunregime heeft de Europese Commissie een Nederlands voorstel goedgekeurd om in totaal maximaal € 10 miljard te gebruiken voor het verlenen van liquiditeitssteun aan Nederlandse bedrijven; deze goedkeuring vond plaats op 22 april 2020.

Daarnaast stemde de Commissie op 13 juli 2020 in met het Nederlandse voorstel om voor een bedrag van € 3,4 miljard leningen te verstrekken aan luchtvaartmaatschappij KLM. In mei 2021 oordeelde het Europees Hof van Justitie dat de Europese Commissie dit besluit onvoldoende had onderbouwd. Het Hof droeg de Commissie op een nieuw besluit te nemen. Op 16 juli 2021 gaf de Commissie opnieuw goedkeuring voor steun aan KLM. Op 7 februari 2024 heeft het Europese Hof van Justitie ook dit tweede besluit nietig verklaard.

Eurostat heeft alle data over Nederlandse staatssteunuitgaven tot en met 2022 bijgehouden op een scoreboard.

Herstel- en veerkrachtfaciliteit

Nederland heeft – als laatste EU-lidstaat – op 8 juli 2022 een Herstel en Veerkrachtplan ingediend. Het plan werd op 8 september 2022 goedgekeurd door de Europese Commissie. Hierdoor komt Nederland in aanmerking voor € 4,7 miljard aan subsidies. Het plan is in 2023 aangevuld met € 735 miljoen vanuit REPowerEU. Dat zijn EU-gelden die na de Russische inval in Oekraïne worden ingezet om de afhankelijkheid van Russische energiebronnen versneld af te bouwen. Daarvoor heeft Nederland op 6 juli 2023 een bijgesteld Herstel- en veerkrachtplan (HVP) ingediend, waarmee na goedkeuring door de Commissie in totaal € 5,4 miljard beschikbaar komt. Op 29 september 2023 gaf de Commissie een positief oordeel.

Het kabinet is voornemens om in 2024 twee betaalverzoeken bij de Europese Commissie in te dienen. De minister van Buitenlandse Zaken verwachtte op basis hiervan in 2024 € 2,64 miljard te ontvangen. Maar Nederland zal dit bedrag niet geheel ontvangen in 2024. Als de beoordeling door de Europese Commissie van de betaalaanvraag van 24 mei 2024 uitwijst dat niet volledig aan de eisen is voldaan, dan kunnen hoge kortingen worden opgelegd. Verder is het indienen van het tweede betaalverzoek vertraagd. Het tweede betaalverzoek is voorzien in het vierde kwartaal 2024 maar zal pas in 2025 door de Commissie worden uitbetaald. (zie over HVP en risico’s in de uitvoering ook de Voorjaarsnota 2024 van de minister van Financiën).

Meer informatie

• 16 lessen uit eerdere overheidssteun aan grote ondernemingen, rapport Algemene Rekenkamer (26-06-2020)
• ‘Uit de pandemie’ over de aankoop van vaccins tegen covid-19, rapport Algemene Rekenkamer (10-04-2024)
• Staatssteun in verband met de COVID-19-pandemie: het Gerecht verklaart het besluit nietig waarbij goedkeuring is gehecht aan staatssteun ten belope van 3,4 miljard EUR die Nederland heeft verleend aan KLM, persbericht van het Europese Hof van Justitie over nietigverklaring besluit inzake staatssteun KLM (07-02-2024) (PDF)
• Rapport Algemene Rekenkamer over de toepassing van lessen uit het verleden bij individuele steun aan bedrijven (12 november 2020)

• Overzicht baten en lasten EU maatregelen voor Nederland als gevolg van de Europese coronacrisismaatregelen (07-12-2023)
• Overzicht van de Algemene Rekenkamer van Nederlandse staatssteunuitgaven tot en met 2023 (07-12-2023)
• Tijdelijke Europese kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak
• Persbericht van de Europese Commissie over goedkeuring Nederlandse staatssteun voor KLM (13-07-2020)
• Persbericht van de Europese Commissie over goedkeuring Nederlandse staatssteun voor het openbaar vervoer (04-11-2020)
• Scoreboard State Aid data - New dissemination tool for statistics (2000-2022) - Scoreboard van Eurostat met data over Nederlandse staatssteunuitgaven tot en met 2022
• Resultaten verantwoordingsonderzoek 2023 Ministerie van Financiën en Nationale Schuld, Algemene Rekenkamer (15-05-2024)
• Resultaten verantwoordingsonderzoek 2023 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Algemene Rekenkamer (15-05-2024)
• Voorjaarsnota 2024, TK 36550, nr.1 (PDF)

De Europese Rekenkamer heeft de afgelopen jaren verschillende adviezen gepubliceerd naar aanleiding van de Europese coronacrisismaatregelen: een advies over het CRII+-pakket, een advies over REACT-EU en een advies over de Herstel- en veerkrachtfaciliteit.

De Europese Rekenkamer publiceerde vanaf het begin van de coronacrisis verschillende adviezen en onderzoeksrapporten.

Recent heeft de Europese Rekenkamer een aantal rapporten uitgebracht over de Herstel- en veerkrachtfaciliteit. Ook nationale rekenkamers van EU-lidstaten hebben rapporten gepubliceerd over de coronacrisis.

Meer informatie over adviezen

• Advies nr. 3/2020 - Advies Europese Rekenkamer over het CRII+-pakket (2020)
• Advies Europese Rekenkamer over REACT-EU (2020)
• Advies nr. 6/2020 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een faciliteit voor herstel en veerkracht - Advies Europese Rekenkamer de Herstel- en veerkrachtfaciliteit (2020)

Meer informatie over onderzoeken

Contact Comité

• Overzichtsrapport 11 EU-Rekenkamers over overheidsoptreden inzake Covid-19 (2021)

Op de pagina Covid-19: Algemene informatie van de website van het EU-contact comité staat een overzicht van Corona-gerelateerde onderzoeken van andere EU-rekenkamers.

Europese Rekenkamer

• Opzet van het controlesysteem van de Commissie voor de RRF (2023)
• De aanpassing van de voorschriften van het cohesiebeleid in antwoord op COVID-19 (2023)
• Hulpmiddelen om reizen binnen de EU tijdens de COVID-19-pandemie te faciliteren (2023)
• Vrij verkeer in de EU tijdens de COVID-19-pandemie - Beperkt toezicht op controles aan de binnengrenzen en ongecoördineerde maatregelen van de lidstaten (2022)
• De EU-instellingen en COVID-19: snelle respons, maar optimale benutting van door de crisis ingegeven innovatie en flexibiliteit blijft uitdagingen opleveren (2022)
• De aankoop door de EU van COVID-19-vaccins (2022)
• Rechten van luchtvaartpassagiers tijdens de COVID-19-pandemie (2021)
• De initiële bijdrage van de EU aan de volksgezondheidsmaatregelen in reactie op COVID-19 (2021)
• Risico’s, uitdagingen en kansen in verband met de economische beleidsreactie van de EU op de COVID-19-crisis (2020)